III SA/Kr 1025/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wychowawczego I. uchyla w części zaskarżoną decyzję w pkt 1 i 2 w zakresie określenia początkowej daty przyznania skarżącym dodatku wychowawczego na dzieci N. i J. S.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 1 a, art. 88 ust. 4, art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. orzekł o odmowie przyznania A. i R. C. dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletnich N. S. i J. S. umieszczonych w niezawodowej rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż A. i R. C. sprawują opiekę nad małoletnimi. W dniu 13 kwietnia 2017 r. złożyli wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego na dzieci. Uzasadniając swój wniosek powołali się na postanowienie Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 listopada 2016 r. (sygn. akt [...]), zarządzające umieszczenie obu małoletnich w rodzinie zastępczej małżonków A. C. i R. C. na okres 6 miesięcy od prawomocności tego postanowienia. Organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 80 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rodziny zastępczej i systemie pieczy zastępczej. Organ I instancji stwierdził, iż wskazane postanowienie nie jest prawomocne w związku z tym w chwili obecnej nie można uznać, iż doszło do umieszczenia małoletnich N. i J. S. w rodzinie zastępczej. W konsekwencji przyznanie na wniosek A. i R. C. dodatku wychowawczego określonego w art. 80 ust. 1 a ustawy nie było możliwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. C. wskazując, iż jest niezadowolona z otrzymanej decyzji. Stwierdziła, iż jest uprawniona do otrzymania dodatku wychowawczego na dzieci N. S. oraz J. S. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. A. C. przesłała odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) wraz z postanowieniem Sądu Okręgowego Wydział Cywilny-Rodzinny Sekcja ds. Odwoławczych z dnia 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...]7. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. PCPR przesłał odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) wraz z postanowieniem Sądu Okręgowego Wydział Cywilny-Rodzinny Sekcja ds. Odwoławczych z dnia 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że: przyznało A. i R. C.: 1/ dodatek wychowawczy na dziecko N. S. na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości 500 zł miesięcznie; 2/ dodatek wychowawczy na dziecko J. S. na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania świadczenia wychowawczego zostały określone w ustawią z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei art. 80 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że "rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Faktem bezspornym jest, że na mocy postanowienia z dnia 9 czerwca 2016 r. wydanego przez Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] małoletnie dzieci N. S. oraz J. S. umieszczone zostały w trybie pilnym pod opieką małżonków A. i R. C. Postanowienie to miało charakter tymczasowy i wydane zostało na czas toczącego się postępowania w przedmiocie przywrócenia władzy rodzicielskiej M. S. nad małoletnimi dziećmi N. S. oraz J. S. We wskazanym orzeczeniu sąd nie posłużył się określeniem "ustanowienia pieczy zastępczej" jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, w szczególności może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. W związku z powyższym stwierdzić można, iż Sąd Rejonowy powierzył sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnimi N. S. oraz J. S. małżonkom A. i R. C., którzy pełnili tym samym funkcję tymczasowej rodziny zastępczej Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. wydanym przez Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) zarządzono umieszczenie obu małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej małżonków A. C. i R. C. na okres 6 miesięcy od prawomocności tego postanowienia. Prawomocność tego postanowienia stwierdzono w dniu 18 kwietnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż małoletnie dzieci N. S. oraz J. S. przebywają nieprzerwanie w rodzinie zastępczej od dnia 9 czerwca 2016 r. W związku z tym wnioskodawcy są uprawnieni do otrzymania dodatku wychowawczego o którym mowa w art. 80 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak wynika wprost z art. 80 ust. 1 a ustawy, wysokość dodatku wychowawczego jest analogiczna jak wysokość świadczenia wychowawczego określonego w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci tj. 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1 a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego złożony został przez A. i R. C. w dniu 13 kwietnia 2017 r., a zatem dodatek wychowawczy może zostać przyznany dopiero od miesiąca kwietnia 2017 r. na 12 kolejnych miesięcy. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i R. C. zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, tj. art. 9, art. 14, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 a w zw. z art. 87 ust. 1 i ust. 1 b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przebieg postępowania, powołując następnie argumentację dla potwierdzenia powyższych zarzutów. W szczególności podniesiono, że dzieci pozostawały pod opieką A. i R. C. od stycznia 2016 r. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2016 r. zgłosili oni wolę pełnienia funkcji rodziny zastępczej siostrzenic i od tego dnia stosując się do zaleceń pracowników PCPR, uczestniczyli w procedurze przejęcia opieki nad dziećmi. Wyjaśniono, że niezwłocznie po przejęciu bezpośredniej pieczy nad dziećmi (czerwiec 2016 r.), A. i R. C. podjęli starania zmierzające do uzyskania świadczeń, które przynajmniej w części pokryłyby koszty utrzymania małoletnich dzieci: J. i N. S. Stąd też jeszcze w czerwcu 2016 r. skarżący dopytywali o możliwość skorzystania ze świadczenia wychowawczego w Ośrodku Pomocy Społecznej, gdzie otrzymali informację, iż organem właściwym w sprawie przyznania pomocy na dzieci umieszczone w pieczy zastępczej jest PCPR. Natomiast, jak zaznaczono, pracownicy organu I instancji udzielali błędnych pouczeń co do możliwości ubiegania się przez nich o świadczenia związane z opieką nad dziećmi. W związku z tym skarżący pozostawali w błędnym przekonaniu, że świadczenia realizowane w ramach systemu pieczy zastępczej im nie przysługują. Zarzucono zatem, że organy obu instancji w żaden sposób nie próbowały wyjaśnić, dlaczego A. i R. C. w sposób świadomy zrezygnowali ze wsparcia za okres od czerwca 2016 r. do marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.). Wskazać należy, że przepis ten z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 1) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz.195), został dodany do art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zgodnie zatem z ust. 1a art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Zgodnie zaś z art.. 87 ust. 1 ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88. Prawo do dodatku wychowawczego ustala się na okres 12 miesięcy (ust. 1 a). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że faktem bezspornym jest, że na mocy postanowienia z dnia 9 czerwca 2016 r. wydanego przez Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] małoletnie dzieci N. S. oraz J. S. umieszczone zostały w trybie pilnym pod opieką A. i R. C. Postanowienie to miało charakter tymczasowy i wydane zostało na czas toczącego się postępowania w przedmiocie przywrócenia władzy rodzicielskiej M.S. oraz w sprawie wniosku A. i R. C. o ustanowienie rodziny zastępczej. W związku z powyższym organy stwierdziły, że Sąd Rejonowy powierzył sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnimi N. S. oraz J. S. małżonkom C., którzy pełnili tym samym funkcję tymczasowej rodziny zastępczej. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. wydanym przez Sąd rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 listopada 2016 r. zarządzono umieszczenie obu małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej małżonków C. na okres 6 miesięcy od prawomocności tego postanowienia. Prawomocność tego postanowienia stwierdzono w dniu 18 kwietnia 2017r. Na podstawie powyższych danych stwierdzić należy, że małoletnie dzieci N. S. oraz J. S. przybywają nieprzerwanie w rodzinie zastępczej od dnia 9 czerwca 2016 r. SKO potwierdziło to w decyzji z dnia 3 lipca 2017 r. nr [...] przyznając od tego dnia świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych a aktach sprawy już w dniu 22 lipca 2016 r. A. C. wystosowała do organu I instancji pismo, w którym pytała o możliwość skorzystania ze świadczeń pomocowych na dzieci przebywające w rodzinie zastępczej. Z oświadczeń skarżących wynika, że wielokrotnie zwracali się do pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z prośbą o jasną informację o jakie świadczenia pieniężne mogą się domagać. Pracownicy tego organu, według wyjaśnień skarżących wzbraniali się przed przyjęciem pisemnego wniosku o przyznanie ewentualnych świadczeń należących się rodzinie zastępczej. Co więcej w piśmie skierowanym do Prokuratury Rejonowej A. C. podniosła, że żadne pieniądze od państwa się jej nie należą, co świadczyłoby o mylnych informacjach, które otrzymywała od organów. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania a w szczególności art. 9, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu, rozpatrując wniosek skarżących o przyznanie dodatku wychowawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wprowadzonego jako odpowiednik świadczenia wychowawczego z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, orzekające organy nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie rozważyły ich w odniesieniu do obowiązującej regulacji prawnej. Tego rodzaju działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Obowiązkiem organu administracji, jest bowiem w świetle postanowień artykułów: 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Natomiast art. 80 K.p.a., nakazuje wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przy ocenie, czy dana okoliczność mająca istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, została udowodniona. Wyrażona w art. 9 K.p.a. zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu organy naruszyły przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej i prawdy materialnej. W ramach wielu aspektów zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyróżnić można gwarancję prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania. Gwarancję te daje nałożony na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania nie tylko zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego ale także zgodnie z regułami wynikającymi z kultury administrowania, wśród których szczególne znaczenie przypisuje się stosunkowi pracowników organu do stron poprzez wykazanie życzliwości, cierpliwości przy udzielaniu informacji (vide E. Izerzon, J. Starościak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze Warszawa 1970). Również w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji uchwalonym w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji, umieszczono szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wśród nich umieszczono zakaz nadużywania uprawnień (art. 7), w ramach której urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym, nakaz współmierności (art. 6) obligujący urzędnika do unikania ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych spraw, a w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. W ramach obowiązków organu wynikających z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.), pracownicy socjalni są zobligowani przekazać stronie wszelkie niezbędne informacje o sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się, o wynikających z tego tytułu uprawnieniach i obowiązkach. Brak znajomości przepisów może stanowić przyczynę nieudolnego, a nawet destrukcyjnego dla strony działania, czemu zapobiec ma obowiązek organu dostarczenia właściwych informacji. Organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenie informacji prawnej lecz również musi przekazać odpowiednie wskazówki, jak należy postąpić, aby uniknąć szkody. W pewnym sensie organ jest powołany do roli doradcy i obrońcy stron i uczestników postępowania (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Warszawa 1989 r. aneks - Warszawa 1991). Obowiązek ten ma szczególnie doniosłą rolę w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, gdzie strony często wymagają właściwego pokierowania. Zdaniem Sądu wszelkie pouczenia kierowane do strony, a w szczególności argumenty, którymi organ kierował się wydając rozstrzygniecie o ujemnych skutkach dla strony, muszą być dla niej zrozumiałe, a przebieg podejmowanych czynności powinien być właściwe udokumentowany. Nie może dojść do sytuacji w której strona chcąc skorzystać ze swych uprawnień jest wprowadzona w błąd przez organ, który nie ma ochoty zająć się jej sprawą. Stan faktyczny sprawy musi wynikać z właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego a wywiedzione z niego ustalenia i twierdzenia muszą odpowiadać zdarzeniom mającym poparcie w dowodach. Podsumowując stwierdzić trzeba, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbada dokładnie stan faktyczny sprawy, odnosząc się przy tym do zebranych dowodów i dokumentów. Obowiązkiem organu będzie dokładne ustalenie, czy z powodu błędnych informacji uzyskiwanych przez organ uniemożliwione zostało A. i R. C. złożenie wniosku o przyznanie dodatku wychowawczego. W związku z tym należy ustalić, czy skarżący zostali prawidłowo poinformowani o swoich uprawnieniach i czy brak złożenia formalnego wniosku o przedmiotowe świadczenie wyniknął z błędu organu, co do interpretacji przepisów prawa, czy też z powodu niepodjęcia przez skarżących stosownych działań pomimo prawidłowego pouczenia o konieczności złożenia stosownego wniosku. Przy czym podkreślić należy, że brak prawidłowej informacji przez organ o uprawnieniach przysługujących skarżącej nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.