III SA/Kr 1034/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/262/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę Skarżąca K. S. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem Z. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym stopień niepełnosprawności ustalono na dzień 22 lipca 2022 r. Decyzją Burmistrza Gminy K. z 30 stycznia 2023 r., znak: [...], orzeczono o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z powodu niespełnienia przesłanki art. 17 ust. 1b ustawy świadczeniach rodzinnych. Ponadto stwierdzono, że opieka, którą skarżąca świadczy na rzecz ojca nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej. Organ stwierdził, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Decyzją z 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/262/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Mimo błędnego stanowiska organu pierwszej instancji w ww. zakresie stwierdzono, że decyzja odpowiada prawu gdyż w sprawie nie zaistniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem organu skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w tym celu, a zakres sprawowanych czynności w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną nie powoduje konieczności rezygnacji z pracy. Dalej wskazano, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz czwórką dzieci. Ojciec natomiast zamieszkuje oddzielnie w domu prywatnym, pod adresem B. ul. S. [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ojciec odbywa również rehabilitację kilka razy w tygodniu. Podano, że ojciec skarżącej nie jest osobą leżącą, chociaż ze względu na skutki udaru, który przeszedł oraz schorzenia, na które cierpi (cukrzyca oraz nadciśnienie), wymaga opieki. Porusza się w obrębie domu przy pomocy chodzika, natomiast poza domem potrzebuje osoby towarzyszącej. Samodzielnie wstaje z łóżka, spożywa posiłki i ubiera się. Opieka nad ojcem zajmuje skarżącej ok. 6 do 8 godzin dziennie, a szczegółowo rozkłada się na około 1 godzinę rano i 4 godziny wieczorem. Skarżąca pomaga ojcu we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres wykonywanych w ramach opieki nad ojcem czynności nie jest tego rodzaju, aby powodował konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Podkreślono też, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu męża, który prowadzi działalność gospodarczą. Nie figuruje jako osoba bezrobotna, opłaca składkę do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na potrzeby ubezpieczenia, ale nie jest rolnikiem. Pole jest nieodpłatnie wydzierżawione. Ostatnią aktywnością zawodową było prowadzenie działalności gospodarczej, która została wykreślona 8 grudnia 2015 r. Zdaniem organu, mając na uwadze datę ustalenia stopnia niepełnosprawności ojca skarżącej nie można mówić o tym, iż istnieje związek przyczynowo - skutkowy między zaprzestaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), powoływanej dalej także jako "u.ś.r.". Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, że mimo błędnego stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie ww. aspektu, decyzję należało utrzymać w mocy z uwagi na niezaistnienie przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Niesporne okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że ojciec zamieszkuje oddzielnie w domu prywatnym i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W nocy ojciec jest sam. Przeszedł udar, choruje na nadciśnienie i cukrzycę. Porusza się w obrębie domu przy pomocy chodzika, natomiast poza domem potrzebuje osoby towarzyszącej. Samodzielnie wstaje z łóżka, spożywa posiłki i ubiera się. Opieka nad ojcem zajmuje skarżącej ok. 6 do 8 godzin dziennie, a szczegółowo rozkłada się na około 1 godzinę rano i 4 godziny wieczorem. W ramach czynności opiekuńczych skarżąca pomaga mu we wszystkich czynnościach dnia codziennego tj.: robi zakupy, przygotowuje posiłki według specjalnej diety, pomaga przy czynnościach higieniczno – toaletowych, przygotowuje leki, dwa razy dziennie mierzy cukier, ciśnienie, podaje insulinę, realizuje wizyty lekarskie (diabetolog, kardiolog, neurolog), realizuje recepty i zajmuje się rehabilitacją ojca. Dba o porządek w domu i ogrodzie, a w okresie zimowym pali w piecu. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Tymczasem stan faktyczny sprawy wskazuje, że ojciec skarżącej niewątpliwie jest osobą z wieloma schorzeniami i wymaga wsparcia, ale jednak nie jest osobą obłożnie chorą, z ograniczoną świadomością lub możliwością kontaktu, czy też z objawami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna. Wykazuje on samodzielność w podstawowych czynnościach samoobsługowych, a jego stan nie wskazuje aby był on zależny od drugiej osoby w stopniu uniemożliwiającym pozostawienie go samego w domu na część dnia. Ojciec mieszka osobno sam w domu, sam zostaje w domu na noc. Porusza się w obrębie domu przy pomocy chodzika, samodzielnie wstaje z łóżka, spożywa posiłki i ubiera się. Opieka sprawowana przez skarżącą, nie ma więc takiego charakteru, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji i niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zwłaszcza, że, jak sama wskazała w wywiadzie środowiskowym, zwykle opieka nad ojcem zajmuje jej 1 godzinę rano i 4 wieczorem. Ponadto nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, przygotowywanie leków, wyjazdy do lekarzy, robienie zakupów, czy pomoc w czynnościach gospodarczych mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką starszych zwykle schorowanych rodziców. Ponadto rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Zasadnie również podniósł organ odwoławczy, że skarżąca od wielu lat nie jest osobą aktywną zawodowo tak aby musiała zrezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ostatnią aktywnością zawodową było prowadzenie działalności gospodarczej, która została wykreślona z ewidencji 8 grudnia 2015 r., natomiast z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej wynika, że jego stopnień niepełnosprawności datuje się od 22 lipca 2022 r. Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują zatem na to, że skarżąca zrezygnowała z pracy względnie nie podejmuje pracy wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem. Reasumując prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia ojca skarżącej i konieczności opieki oraz faktu, że skarżąca tę opiekę sprawuje. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.