III SA/Kr 1039/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi "T." M. G. L. Spółka Jawna w K. na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 3 sierpnia 2004 r. Nr rej. [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego I. uchyla zaskarżone wystąpienie pokontrolne, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz adwokata M. P. pełnomocnika strony skarżącej "T." M. G. L. kwotę 255,- (słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący T. M. G. L. Spółka Jawna z siedzibą w K. złożył skargę na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 3 sierpnia 2004 r. nr rej. [...]. W wystąpieniu tym Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o: 1. Potwierdzenie na piśmie R. B. faktu zawarcia z nim umowy o pracę oraz warunków jej wykonywania w okresie od [...] do [...] czerwca 2004 r. 2. Wydanie R. B. świadectwa pracy za w/w okres zatrudnienia a także dostarczonych przez niego przed rozpoczęciem pracy dokumentów i zdjęć. 3. Naliczenie i wypłacanie R. B. wynagrodzenia za pracę, stosownie do przepracowanego czasu pracy w okresie zatrudnienia i ustalonej stawki wynagrodzenia, nie mniejszej niż minimalna. 4. Nie zawieranie z pracownikami umów cywilno-prawnych zamiast umów o pracę. W uzasadnieniu wystąpienia podano, że przeprowadzona w dniach [...],[...] i [...] lipca 2004 r. kontrola wykazała że: Pracodawca zatrudnił R. B. z dniem [...] czerwca 2004 r. na podstawie umowy o pracę bez zachowania pisemnej formy i bez potwierdzenia na piśmie ustaleń co do rodzaju umowy i warunków jej wykonywania naruszając art. 29 parag. 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Po rozwiązaniu stosunku pracy z w/w pracownikiem w sposób niezgodny z przepisami prawa pracy, pracodawca nie wydał mu świadectwa pracy naruszając art. 97 parag. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Za okres zatrudnienia R. B. w Spółce pracodawca nie wypłacił pracownikowi należnego wynagrodzenia za pracę, co jest niezgodne z art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy. Za pracę na rzecz pracodawcy zaproponowano pracownikowi umowę zlecenie, jako podstawę jej wykonania. Umowy tej pracownik nie podpisał, słusznie domniemając, że zawarł umowę o pracę. Zatrudnienie w warunkach, jakie mu zaoferowano jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę, niezawartej w tym przypadku na piśmie przez strony, umowy. Zgodnie z art. 21 d ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy skarżący w terminie 30 dni zobowiązany był zawiadomić organ o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. W odpowiedzi na wystąpienie skarżący, działając na mocy art. 52 parag. 3 w zw. z art. 3 parag. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia 14 sierpnia 2004 r. wezwał Okręgowego Inspektora Pracy do usunięcia naruszeń prawa, zawartych w powołanym wystąpieniu, w szczególności do uchylenia lub cofnięcia przedmiotowego wystąpienia. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że wystąpienie należy traktować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 parg. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem dotyczy ono obowiązków strony, do której jest kierowane, a nadto obowiązki te określane są jednostronnie bez udziału adresata. Jak podnosi skarżący, w powołanym wezwaniu organ samodzielnie ustalił, że strony zawarły umowę o pracę, podczas gdy organ nie posiada takich uprawnień. Jedynie powszechny sąd pracy ma możność wiążącego ustalania charakteru prawnego stosunku łączącego strony. Ponadto przepis art. 63 kpc, daje Państwowej Inspekcji Pracy szczególne uprawnienie do występowania z powództwem o ustalenie istnienia stosunku pracy. Przydzielenie PIP takiej szczególnej kompetencji wskazuje jednoznacznie, iż ustaleń takich PIP nie może dokonywać samodzielnie. W związku z powyższym arbitralne zadecydowanie przez organ - w miejsce właściwego sądu powszechnego - iż stosunek łączący stronę był umową o pracę stanowi naruszenie przepisów prawa. Niezależnie od powyższego strona podnosi, że stosunek prawny łączący Spółkę z R. B. nie posiadał charakteru umowy o pracę, był bowiem stosunkiem cywilnoprawnym. Wynika to z faktu, że stosunek ten nie posiadał koniecznych cech jakimi musi się charakteryzować stosunek prawa pracy. Przede wszystkim zadania wykonywane przez R. B. nie podlegały osobistemu kierownictwu Spółki, wskazano jedynie zakres zadań do wykonania z zastrzeżeniem, iż nie pozostaje on podporządkowany w wykonaniu tych zadań przedstawicielom Spółki. W związku z tym nie została spełniona także inna cecha konieczna do uznania stosunku za stosunek pracy - Spółka nie określiła czasu, w jakim R. B. miał wykonywać powierzone mu zadania. Nadto strona podniosła, że wraz z doręczeniem wystąpienia zostało doręczone Spółce żądanie do osobistego stawienia się w siedzibie organu wspólnika reprezentującego Spółkę w celu złożenia wyjaśnień osoby - co do którego organ twierdzi, iż istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie. Zdaniem strony niedopuszczalne jest wystąpienie przez organ z wnioskiem o ukaranie na podstawie ustaleń dokonywanych samodzielnie przez PIP, iż istniał stosunek pracy - kwestię tę rozstrzygnąć może wyłącznie sąd pracy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia [...] września 2004 r. podtrzymał w całości wnioski wystąpienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wystąpienia zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, a w szczególności art. 8 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz. U. 2001 Nr 124 poz. 1362 z zm./ z uwzględnieniem art. art. 8 ust. 1 pkt 11a oraz art. 63 kpc poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji i samodzielne ustalenie, iż strony wiązał stosunek pracy a nie umowa cywilnoprawna i oparcie na tym ustaleniu swojego wystąpienia - podczas gdy kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji Sądów Powszechnych; 2. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny dowodów z pominięciem okoliczności wykazanych przez skarżącą - a w konsekwencji ustalenie, iż strony zawarły stosunek pracy wbrew dowodom wskazanych przez skarżącą; 2. W konsekwencji naruszenie prawa materialnego, a to art. 22 parag. 1 kodeksu pracy, co stanowiło podstawę wystąpienia - poprzez stwierdzenie, iż strony nawiązały stosunek pracy mimo, ze stosunek ten nie posiadał cechy osobistego podporządkowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty tożsame z argumentami zawartymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że inspektor pracy nie ma prawa samodzielnie ustalać istnienia stosunku pracy, który powołuje na tę okoliczność dwie pozycje literatury, podczas gdy zdaniem organu poglądy doktryny prawa pracy są akurat odmienne. Organ podnosi, że w przypadku gdy istnieją uzasadnione podstawy do twierdzenia, iż pracodawca w celu obejścia obowiązującego prawa zawarł umowę cywilnoprawną zamiast umowy o pracę, inspektor pracy uprawniony jest zarówno wydać w tej sprawie wniosek wystąpieniowy zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jak również skierować wniosek o ukaranie pracodawcy za wykroczenie, bez potrzeby uprzedniego ustalania przed sądem pracy istnienia stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 9 pkt 1 do 5 reguluje uprawnienia organów Państwowej Inspekcja Pracy w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy. Przepis art. 9 pkt 5 ustawy uprawnia organ do skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-4, do pracodawcy o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do winnych osób. Dalsze przepisy ustawy, a to art. 21a do 21c wskazują, że uprawnienia określone w art. 9 pkt 1-4 realizowane są w formie decyzji administracyjnej. Natomiast odnośnie uprawnienia wynikającego z art. 9 pkt 5 ustawy, przepis art. 21d ust. 1 stanowi, że wystąpienie inspektora pracy /o którym mowa w art. 9 pkt 5/, powinno zawierać określenie wniosków i podstawy prawnej przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z ustaleń protokołu kontroli lub notatki urzędowej. Nadto - zgodnie z art. 21d ust. 2 - pracodawca do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Tym samym adresowane do pracodawcy wystąpienie o usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pracy nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Natomiast wystąpienie o usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa mieści się w kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O powyższej kwalifikacji wystąpienia decyduje spełnienie takich przesłanek jak: Wystąpienie ma charakter zewnętrzny tzn. jest skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne ani służbowo organowi wydającemu dany akt. Wystąpienie skierowane jest do indywidualnie oznaczonego podmiotu /nie ma zatem charakteru generalnego/. Wystąpienie ma charakter publicznoprawny tzn. akt dotyczy organu administracyjnego który jest uprawniony do prowadzenia "działalności administracji publicznej". Stąd też skierowanie przez Organ Państwowej Inspekcji Pracy do pracodawcy wystąpienia w razie stwierdzenia naruszeń prawa pracy, innych niż wymienione w art. 9 pkt 1-4 celem ich usunięcia podlega kontroli Sądu Administracyjnego. Złożenie skargi zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co zostało dokonane pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jak wynika z przepisu art. 9 pkt 5 ustawy organ jest uprawniony do skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w pkt 1 do 4. Przepis pkt 2a dotyczy naruszenia przepisów prawa pracy poprzez niewypłacalnie pracownikom należnego wynagrodzenia za pracę lub innych świadczeń przysługujących pracownikom. Jak wynika z przepisu art.21a ust. 1 ustawy naruszenie przepisów prawa pracy o których mowa w pkt 1-2a powoduje wydanie przez organ nakazu w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonym wystąpieniu w pkt 3 organ wniósł o naliczenie i wypłacenie R. B. wynagrodzenia za pracę, stosownie do przepracowanego czasu pracy w okresie zatrudnienia i ustalonej stawki wynagrodzenia. A zatem organ zastosował formę wystąpienia do naruszenia prawa pracy o którym mowa w pkt 2a art.9 ustawy. Tym samym organ naruszył art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który wyraźnie stanowi, że skierowanie wystąpienia jest możliwe w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-4. Tym samym organ uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa pracy o wypłacie wynagrodzenia pracownikowi powinien zastosować nakaz w formie decyzji administracyjnej, nie może natomiast do tego naruszenia prawa pracy stosować formy wystąpienia wbrew treści przepisu art. 9 pkt 5. Nadto w zaskarżonym wystąpieniu w pkt 1 organ wniósł o potwierdzenie na piśmie R. B. faktu zawarcia z nim umowy o pracę, a w pkt 2 wydania mu świadectwa pracy. Tym samym organ samodzielnie ustalił, że łącząca strony umowa miała charakter umowy o pracę. Ustalenia te zostały poczynione w sytuacji gdy istniał spór pomiędzy stronami co do charakteru zawartej umowy. W przypadku sporu co do charakteru prawnego umowy jaka łączy strony, jedynie sąd powszechny jest właściwy do wiążącego ustalenia charakteru prawnego zawartej umowy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia przepisów prawa pracy organ Inspekcji Handlowej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest uprawniony do wniesienia powództwa, a za zgodą zainteresowanej osoby -jest uprawniony do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem pracy, o ustalenie istnienia stosunku pracy, jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej między nimi umowie, ma cechy stosunku pracy. W przedmiotowej sprawie organ działając imieniem własnym i R. B. wystąpił z takim powództwem. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2005r. Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział IV Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...] oddalił powództwo, wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słuszny jest zarzut skargi, iż w przypadku sporu co do charakteru prawnego zawartej pomiędzy stronami umowy właściwym do ustalenia jej charakteru prawnego jest sąd powszechny, a organy Inspekcji Handlowej w tym przypadku zostały wyposażone w szczególny instrument jakim jest możliwość wystąpienia do sądu z powództwem o ustalenie. Skierowanie do pracodawcy wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pracy nakłada na niego obowiązek zawiadomienia inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Nadto w przedmiotowej sprawie organ uznał, że naruszenia przepisów prawa pracy, których dotyczyło zaskarżone wystąpienie stanowią równocześnie wykroczenia z kodeksu pracy i wystąpił z aktem oskarżenia przeciwko T. G. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r. Sąd Rejonowy dla [...] w K., Wydział IV Grodzki sygn. akt [...] uniewinnił obwinionego od zarzucanych mu czynów, a wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2005 r. apelacja oskarżyciela publicznego Państwowej Inspekcji Pracy została oddalona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ uchylił zaskarżone wystąpienie pokontrolne. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy powołanej wyżej.