III SA/Kr 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Karty Dużej Rodziny skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2013.267 .; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [....] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [....] 2014 r. w przedmiocie Karty Dużej Rodziny. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: J. Ł. (dalej: skarżący) wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie Karty Dużej Rodziny. We wniosku wskazał następujących członków rodziny wielodzietnej: S. Ł., J. Ł. i B. Ł. jako rodzice oraz M. Ł., J. Ł., K. Ł. i Ł. Ł. jako dzieci. Postanowieniem z dnia [....] 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania skarżącemu Karty Dużej Rodziny. Na skutek zażalenia skarżącego, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [.....] 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [....] 2014 r. odmówił skarżącemu wydania Karty Dużej Rodziny. Organ ustalił, że skarżący nie jest członkiem rodziny wielodzietnej w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych (Dz.U.2014.755). Organ dał bowiem wiarę oświadczeniom J. Ł. i B. Ł. (rodzice dzieci podanych we wniosku), iż skarżący nie jest umocowany do złożenia wniosku o przyznanie Karty Dużej Rodziny. Rodzice ci wyjaśnili ponadto, że skarżący nie prowadzi wspólnego z nimi gospodarstwa domowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił jej rażące naruszenie prawa, wskazał, że jego bratowa nie może być świadkiem w niniejszej sprawie oraz zarzucił pracownikom organu pierwszej instancji popełnienie przestępstwa. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium podało, że na mocy przepisów ww. rozporządzenia, przez rodzinę wielodzietną rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci: w wieku do ukończenia 18. roku życia; w wieku do ukończenia 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko uczy się w szkole lub szkole wyższej; bez ograniczeń wiekowych – w przypadku dzieci legitymujących się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem skarżący prowadzi gospodarstwo domowe ze swoją matką, odrębne od gospodarstwa domowego brata skarżącego, jego bratowej i czworga bratanków. To zaś oznacza, że skarżący nie jest członkiem sześcioosobowego gospodarstwa domowego swojego brata – rodziny wielodzietnej w rozumieniu § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Skarżący nie mógł zatem złożyć wniosku o przyznanie Karty Dużej Rodziny, co uzasadnia w ocenie Kolegium, odmowę przyznania skarżącemu prawa do skorzystania z tego programu pomocy rodzinom. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. J. Ł. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonych decyzji i zobowiązania organów do naprawienia krzywdy wyrządzonej jemu i jego rodzinie. W ocenie skarżącego, organy rozpoznające jego sprawę dopuściły się czynów zabronionych, działając na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012.270 ., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy wydane na podstawie i w celu wykonania art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U.2013.182.; dalej: u.p.s.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji musiała zatem uwzględniać fakt, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Nie bez znaczenia jest przy tym ta okoliczność, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie ww. sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Tymi ogólnymi zasadami pomocy społecznej kierowała się Rada Ministrów, przyjmując rozporządzenie z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych (Dz.U. 2014. 755). Stosownie do § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, do korzystania z programu są uprawnieni członkowie rodziny wielodzietnej: 1) rodzic (rodzice) – przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka; 2) małżonek rodzica; 3) dziecko – przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.). Zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, dokumentem identyfikującym członka rodziny wielodzietnej jest Karta Dużej Rodziny, przyznawana przez organ gminy na wniosek członka rodziny wielodzietnej (§ 10 ust. 1). Ponadto wniosek o przyznanie Karty oraz wniosek o wydanie duplikatu Karty może złożyć w imieniu członków rodziny wielodzietnej członek rodziny wielodzietnej posiadający pełną zdolność do czynności prawnych, który oświadczy, że jest umocowany do złożenia wniosku odpowiednio o przyznanie Karty lub wydanie duplikatu Karty oraz do odebrania Karty lub duplikatu Karty w imieniu członków rodziny wielodzietnej wskazanych we wniosku (§ 10 ust. 4). Z perspektywy przytoczonych przepisów zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie treści normatywnej pojęcia "rodzina wielodzietna". Rozwiązania tego problemu dostarcza już samo ww. rozporządzenie w § 2 ust. 2, który stanowi, że przez rodzinę wielodzietną rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci: 1) w wieku do ukończenia 18. roku życia; 2) w wieku do ukończenia 25. roku życia – w przypadku gdy dziecko uczy się w szkole lub szkole wyższej; 3) bez ograniczeń wiekowych – w przypadku dzieci legitymujących się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Konstrukcja przytoczonej definicji wymagała zatem w pierwszej kolejności ustalenia pojęcia "rodzina", a następnie ustalenia czy taka rodzina jest "wielodzietna" w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Sąd wskazuje zatem, że przez "rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że skarżący pozostaje w faktycznym związku, wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką. W orzecznictwie wskazuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, LEX nr 1497298). Okoliczność ta została spełniona w odniesieniu do sytuacji skarżącego, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego. Ponadto skarżący – czego nie kwestionuje – wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoją matką, z którą w oczywisty sposób jest spokrewniony. Wspólne gospodarowanie oznacza przy tym, że skarżący dzieli lokal mieszkalny w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, LEX nr 1518089). Sąd zauważa przy tym, że istotnie w potocznym rozumieniu pojęcia "rodzina" mieści się również brat skarżącego oraz jego dzieci czy małżonka. Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, organy orzekając na podstawie przepisów o pomocy społecznej były zobowiązane do takiego rozumienia spornego pojęcia, jakie wyznacza art. 6 pkt 14 u.p.s., a zatem za rodzinę – na potrzeby ustalania świadczeń pomocy społecznej – organy kwalifikowały "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Tymczasem wskazywani przez skarżącego krewni nie należą do rodziny w przytoczonym wyżej znaczeniu. Są to jedynie osoby spokrewnione ze skarżącym, jednak niepozostające z nim w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące czy też gospodarujące. Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nie jest członkiem rodziny wielodzietnej w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia. W skład rodziny, w której skarżący funkcjonuje wchodzą bowiem dwie osoby: skarżący i jego matka. Tymczasem § 2 ust. 2 rozporządzenia wymaga od rodziny wielodzietnej, by rodzic lub małżonek rodzica posiadały na utrzymaniu co najmniej troje dzieci (z uwzględnieniem dodatkowych kryteriów). Skarżący zaś nie spełnia tego kryterium w żadnym wypadku (ani jako rodzic ani jako jedno z dzieci), co oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza § 2 ust. 2 ani § 10 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia. Skarżący nie jest bowiem adresatem programu dla rodzin wielodzietnych, w ramach którego wydawane są Karty Dużej Rodziny. Sąd stwierdza, że decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego, a ich kierunek odpowiada adekwatnym normom prawa materialnego. Nie są zatem uzasadnione – stawiane przez skarżącego – zarzuty naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn, orzeczono, jak w sentencji.