III SA/Kr 104/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2024 r. nr SKO.RD/4120/250/2021 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi poprzez umorzenie należności oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 2 grudnia 2024 r. znak: SKO.RD/410/250/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 752, z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania D. K. (dalej: skarżący), uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 21 lipca 2021 r., nr 1/HOL/EEU/ZDMK/2021 orzekającej o odmowie udzielenia ulgi poprzez umorzenie należności i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg Miasta Krakowa o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych z tytułu usunięcia, przechowywania, oszacowania i zniszczenia pojazdu, poprzez umorzenie należności w całości. Uzasadniając wniosek, skarżący wskazał, że z uwagi na zły stan zdrowia oraz trudną sytuację majątkową, nigdy nie będzie w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Do wniosku skarżący dołączył szereg dokumentów. Decyzją z dnia 21 lipca 2021 r., Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa odmówił udzielenia ulgi poprzez umorzenie należności. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2016 r. funkcjonariusz Policji wydał dyspozycję usunięcia samochodu marki [...], nr rejestracyjny [...] ul. K. w K., z powodu pozostawienia pojazdu w miejscu gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu zgodnie z dyspozycją zawartą a art. 130a ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 z późn. zm., dalej: p.r.d.). W związku z brakiem uiszczenia kosztów za usunięcie oraz przechowywanie pojazdu, decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. nr RU.5503.1.163.20218 ustalono koszty jego usunięcia, przechowywania, oszacowania oraz jego zniszczenia na kwotę 9 349,40 zł oraz zobowiązano skarżącego do ich zapłaty. Organ I instancji podkreślił, że na skarżący od najmłodszych lat, leczy się psychiatrycznie, choruje na schizofrenię i podwójne uzależnienie, co wiąże się z częstym podejmowaniem leczenia szpitalnego na kilka miesięcy. Z oświadczenia o stanie majątkowym oraz sytuacji materialnej wynika, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz ze swoją partnerką M. Z. oraz trójką jej dzieci. Otrzymuje 1200 zł renty oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 214 zł. Partnerka otrzymuje rentę w wysokości 1200 zł oraz zasiłki rodzinne w wysokości 124 zł na każde z trójki dzieci oraz alimenty na dzieci w wysokości 2050 zł. Z decyzji o waloryzacji rent wynika, że skarżący otrzymuje rentę w wysokości 555,19 zł z uwagi na potrącenie alimentacyjne w wysokości 511,11 zł, a jego partnerka w wysokości 916,07 zł, z uwagi na potrącenie komornicze w wysokości 24,53 zł. Organ I instancji wskazał również, że skarżący ponosi miesięczne opłaty za energię elektryczną w wysokości 259 zł, gaz – 59 zł, wodę 260 zł, śmieci – 140 zł, telefon – 300 zł, Internet – 80 zł oraz alimenty na dzieci - 510 zł. Ponadto skarżący posiada zaległości w wysokości 2.500 zł za izbę wytrzeźwień oraz podatek. Partnerka skarżącego spłaca zobowiązania wynikające z podpisania dwóch ugód w wysokości 700 zł miesięcznie, a skarżący spłaca zobowiązania wynikające z dwóch ugód w wysokości 320 zł. Nie posiada nieruchomości oraz samochodu. Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa podkreślił, że ulgi w spłacie należności publicznoprawnych są wyjątkiem i istotnym odstępstwem od konstytucyjnej zasady powszechnego obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych. Ich przyznanie stawia wnioskodawcę w sytuacji uprzywilejowanej w porównaniu do innych obywateli, dlatego udzielenie ulgi powinno mieć zastosowanie tylko w wyjątkowych przypadkach i być poparte konkretnymi, istotnymi okolicznościami. Odstąpienie od obowiązku regulowania należności publiczno-prawnych, do których należą koszty związane z pojazdem, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie będzie miał możliwości spłaty należności. Analizując sytuację finansową skarżącego, organ I instancji wskazał, że pięcioosobowa rodzina utrzymuje się z renty skarżącego, renty jego partnerki, alimentów, świadczenia wychowawczego oraz zasiłków rodzinnych. W ocenie organu I intonacji, ponoszenie stałych wydatków na utrzymanie, które są udziałem ogółu społeczeństwa, nie jest nadzwyczajną okolicznością i nie spełnia przesłanki do umorzenia należności. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że skarżący oraz jego partnerka spłacają inne zobowiązania wynikające z zawartych ugód, co – zdaniem organu – świadczy o tym, że skarżący jest zdolny do spłaty zadłużenia, na przykład w ratach. Podkreślił, że obowiązkiem każdego obywatela jest gospodarowanie środkami w taki sposób, aby w pierwszej kolejności regulować zobowiązania publicznoprawne, a dopiero potem prywatne. W konkluzji organ stwierdził, że zapłata należności nie doprowadzi do sytuacji, w której skarżący nie będzie w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych. Organ stanął również na stanowisku, że za umorzeniem należności nie przemawia interes publiczny. Zasadą jest płacenie należności publicznoprawnych, a umorzenie jest rozwiązaniem nadzwyczajnym. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżący wskazał, że w sprawie błędnie ustalono jego dochody. Podał, że jedynym jego dochodem jest renta socjalna z ZUS w kwocie 1.200 zł, z czego 800 zł jest zobowiązany przekazywać na zaległe alimenty oraz 200 zł na bieżące. Zwrócił również uwagę, że partnerce nie została przedłużona renta z ZUS, a dzieci partnerki (12 letnia N. i 16 letnie bliźniaki) zostały zabrane przez ich ojca, zatem nie otrzymuje ona świadczeń rodzinnych i alimentów. Ponadto podkreślił, że bardzo pogorszyła się sytuacja jego rodziny: zdrowotna, finansowa a także bytowa. Wskazał, że w związku ze swoją sytuacją zdrowotną partnerka przestała spłacać swoje zobowiązania i komornik "podjął egzekucję z domu, którego ona była jedynym właścicielem (ma zostać odcięta woda)". Po zapłaceniu alimentów na jego dzieci z renty pozostaje mu 200 zł i zasiłek pielęgnacyjny 239 zł, natomiast partnerka nie posiada obecnie żadnych dochodów. Skarżący wskazał również, że ze względu na obecny stan zdrowia, partnerka wymaga opieki innej osoby, a także, że nie pamięta w ogóle sytuacji, której dotyczy obecna sprawa. Wyjaśnił, że nigdy w życiu nie miał żadnej gotówki aby kupić jakikolwiek samochód, a dodatkowo jest chory i nie jest w stanie kierować pojazdami. Opisał swój stan zdrowia, zwracając uwagę, że lekarz leczący jego partnerkę zgłosił sprawę do opieki społecznej o pomoc dla niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Powołując się a przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o finansach publicznych, wyjaśnił, że opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu stanowią dochód powiatu, a ich umorzenie jest możliwe na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium podkreśliło, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie wymaga ustalenia, czy zachodzi "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny", które są pojęciami nieostrymi i muszą być oceniane indywidualnie w każdej sprawie. Decyzja w tej materii ma charakter uznaniowy i nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, kierując się zasadą proporcjonalności. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że ten, mimo wskazania dochodów rodziny, nie dokonał rzetelnej analizy jej sytuacji finansowej. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji zobowiązanego, powinna być szczegółowa analiza określonego na czas podejmowania decyzji minimum socjalnego, czego w sprawie zabrakło. Organ I instancji w ogóle nie ustalił, jakie środki pozostają rodzinie na zaspokojenie podstawowych potrzeb po uiszczeniu opłat, a uzasadnienie decyzji nie zawierało wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego. Kolegium uznało również za bezpodstawne twierdzenie organu I instancji, że zdolność do spłaty innych ugód świadczy o możliwości uregulowania długu wobec Gminy. Zdaniem Kolegium powyższe twierdzenie nie zostało przez organ I w żaden sposób uzasadnione i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe, podkreśliło, że pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych, ale należy je rozumieć szerzej, uwzględniając normalną sytuację ekonomiczną, dochody i wydatki. Kluczowe dla stanowiska Kolegium były nowe okoliczności podniesione w odwołaniu. Skarżący w odwołaniu, wskazał, że obecnie bardzo pogorszyła się sytuacja jego rodziny: zdrowotna, finansowa a także bytowa. Podał, że jedynym jego dochodem jest renta socjalna z ZUS w kwocie 1200 zł z czego 800 zł jest zobowiązany przekazywać na zaległe alimenty oraz 200 zł na bieżące. Wyjaśnił dodatkowo, że jego partnerce nie została przedłużona renta z ZUS, a dzieci partnerki (12 letnia N. i 16 letnie bliźniaki) zostały zabrane przez ich ojca, zatem nie otrzymuje ona świadczeń rodzinnych i alimentów. Z odwołania wynika także, że po zapłaceniu alimentów na dzieci, skarżącemu z renty pozostaje mu 200 zł i zasiłek pielęgnacyjny 239 zł, natomiast partnerka nie posiada obecnie żadnych dochodów. Te fakty wskazują na znaczne pogorszenie sytuacji materialnej, co wymaga ponownej, wnikliwej analizy. Odnosząc się do interesu publicznego, Kolegium wskazało, że nie można go ograniczać wyłącznie do zasady płacenia zobowiązań. Należy brać pod uwagę to, by poprzez egzekwowanie należności nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia społecznego, jak i indywidualnego (...) i aby wskutek dochodzenia zaległości podatkowych, Państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych, niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia. Chodzi o to, by nie zmuszać dłużnika do sięgania po pomoc społeczną. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja, jako podjęta bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać uchylona w celu przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podkreślił, że jego sytuacja zdrowotna, materialna, a także finansowa jest bardzo trudna. Obecnie jest osobą bezdomną, mieszka u kolegów i płaci alimenty na trojkę dzieci z jego pierwszego małżeństwa w wysokości 800 zł oraz na syna z poprzedniego związku w kwocie 600 zł, który jest dzieckiem niepełnosprawnym. Wskazał, że jego jedyny dochód to renta, którą prawie w całości przekazuje na alimenty i nie zostaje mu nic na życie. Dalej odniósł się do swojej sytuacji zdrowotnej i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu sprzeciw nie jest uzasadniony. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu administracyjnego (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy k.p.a. Wobec tego kontroli Sądu podlega to czy organ odwoławczy słusznie ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też nie mogą podlegać weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Tym samym szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia 2 grudnia 2024 r. wskazał, że organ pierwszej instancji powinien dokonać dodatkowych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wymienione w ostatnim zdaniu tego przepisu wskazanie organu odwoławczego, wiąże organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z tego obowiązku organ pierwszej instancji nie wywiązał się. Słusznie zatem organ odwoławczy powołał się na naruszenie tego przepisu przez organ pierwszej instancji. Zastosowanie normy prawa materialnego może nastąpić jedynie w odniesieniu do należycie ustalonego stanu faktycznego. Organ odwoławczy powołał się także na naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na naruszenie zasady wynikającej z tych przepisów. Organ pierwszej instancji nie podjął prawidłowego działania, którego efektem byłoby zgromadzenie pełnego materiału dowodowego w sprawie. Nie wyjaśniono zatem stanu faktycznego, co było niezbędne dla załatwienia sprawy administracyjnej przez organ. Wobec powyższego Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego, uznając że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kolegium zasadnie zarzuciło organowi I instancji, że ten, mimo wskazania dochodów rodziny, nie dokonał rzetelnej analizy jej sytuacji finansowej, wskazując, że punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji zobowiązanego, powinna być szczegółowa analiza określonego na czas podejmowania decyzji minimum socjalnego, czego w sprawie zabrakło. Kolegium prawidłowo wskazało, że organ I instancji w ogóle nie ustalił, jakie środki pozostają rodzinie na zaspokojenie podstawowych potrzeb po uiszczeniu opłat, a uzasadnienie decyzji nie zawierało wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego. Ponadto skarżący w odwołaniu, wskazał, że obecnie bardzo pogorszyła się sytuacja jego rodziny: zdrowotna, finansowa a także bytowa, co wymaga ponownej, wnikliwej analizy. Kolegium słusznie uznało, iż zaskarżona decyzja, jako podjęta bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać uchylona w celu przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji. W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organy obu instancji powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji stanu faktycznego z prawnym. Skoro organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. bez uszczerbku dla strony postępowania mającej prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego. W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw nie jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił go.