III SA/Kr 1053/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak SKO-NP-4115-496/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaskarżoną do Sądu decyzją z 15.04.2024 r. (znak: SKO-NP-4115-496/23) po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z 06.12.2023 r. (znak: GOPS.5231.53.2023) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: 1. W dniu 08.11.2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem P. R. Do wniosku skarżący dołączył orzeczenie z 12.09.2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca od 22.08.2023 r. Orzeczenie to zostało wydane do 30.09.2024 r. i wynika z niego, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Przyczyna niepełnosprawności została określona symbolem 10-N (choroby neurologiczne). We wniosku skarżący przedłożył m.in. świadectwa pracy z których wynikało, że jego zatrudnienie na stanowisku piekarza ustało 31.10.2023 r. oraz oświadczenia rodzeństwa o braku możliwości zajmowania się ojcem. Jak wynika z tych oświadczeń, siostra skarżącego W. (zamieszkała w Ż.) jest zatrudniona, z kolei brat T. (zamieszkały w N.) podał, że wraz z rodziną opiekuje się teściową, a ponadto z żoną prowadzą własną działalność gospodarczą. Natomiast siostra skarżącego K. (zamieszkała w tej samej miejscowości co skarżący) jako przyczynę braku możliwości zajmowania się ojcem wskazała posiadanie dwojga dzieci w wieku szkolnym, prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego oraz prowadzenie z mężem wynajmu krótkoterminowego dwóch mieszkań w N., zaś siostra I. – wskazała na posiadanie trójki dzieci i fakt zatrudnienia. Skarżący oświadczył ponadto, że jego brat R. również nie będzie w stanie zajmować się ojcem, gdyż pracuje w Danii. 2. W dniu 21.11.2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Skarżący podał pracownikowi socjalnemu, że zwolnił się z pracy, aby sprawować opiekę nad ojcem, a ponadto mieszka daleko od przystanku autobusowego, co wobec nieposiadania prawa jazdy - wyklucza możliwością szybkiego przyjazdu do ojca, gdyby zaistniała taka potrzeba. Podał również, że ojciec wymaga całodobowego nadzoru. Jak zapisano w dokumencie wywiadu środowiskowego, ojciec skarżącego przeszedł rozległy udar na skutek którego ma niedowład lewej części ciała. Jest leżący, wymaga codziennej, wielogodzinnej rehabilitacji i opieki. Pracownik socjalny zapisał, że ojciec skarżącego nie jest w stanie samodzielnie usiąść, ubrać się i skorzystać z toalety. Leczy się kardiologiczne oraz neurologicznie, ma bardzo słaby wzrok z uwagi na zaćmę, której nie można operować. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego polegają na myciu ojca, przyrządzaniu i podawaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, podawaniu leków oraz wykonywaniu ćwiczeń rehabilitacyjnych. 3. Wyżej opisaną decyzją organ l instancji odmówił skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "ustawa") oraz przywołał ustalenia wywiadu środowiskowego (pkt 2. powyżej). Wskazał, że skarżący częściowo spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. nie pozostaje w zatrudnieniu, jest zobowiązany do alimentacji, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast takie posiada jego ojciec), jednakże organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem niepełnosprawność jego ojca nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. 4. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżący wskazał na brak zgodności decyzji z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego "który uznał za niestosowne dzielenie osób na czas powstania niepełnosprawności". 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpoznaniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zwróciło uwagę na brak konstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wójta Gminy N. przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) i akcentując, że w tym zakresie objęta odwołaniem decyzja nie jest prawidłowa. Dalej podało, że ustalenia wywiadu środowiskowego niewątpliwie wskazują na brak możliwość samodzielnego funkcjonowania przez ojca skarżącego i konieczność zapewnienia mu opieki o pomocy. Jednocześnie zauważyło, że skarżący ma 5. rodzeństwa, które w równym stopniu jest zobowiązane do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu ojcu. Ponieważ część rodzeństwa skarżącego mieszka w tej samej miejscowości co ojciec, istnieje w ocenie SKO taka możliwość zorganizowania opieki, aby skarżący nie musiał rezygnować z zatrudnienia. Dalej wskazało Kolegium Odwoławcze, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie. Następnie organ odwoławczy przytoczył oświadczenia rodzeństwa skarżącego i wskazał, że faktu zamieszkiwania w innej miejscowości niż osoba wymagająca opieki, wykonywania pracy zawodowej, posiadania własnych rodzin czy też opieki nad teściową (gdzie to właśnie ojcu powinna być w pierwszej kolejności zapewniona opieka i pomoc) - nie można uznać za okoliczności o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Podkreśliło Kolegium, że do akt sprawy nie została dołączona żadna dokumentacja potwierdzająca istnienie obiektywnych przyczyn niemożności wywiązywania się pozostałych dzieci z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia na osobę uprawnioną (w tym też opłacenia usług opiekuńczych). Końcowo SKO przytoczyło przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego (art. 128 i art. 129 k.r.o.) i wskazało, że gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Zwróciło także uwagę, że przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej, a uchylanie się od wykonywania takiego obowiązku stanowi - w określonych sytuacjach - przestępstwo (art. 209 Kodeksu karnego). 6. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; b) art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżący zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przywołano orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących rozumienia pojęcia "opieki" zawartego we wskazanym przepisie. Podano, że z orzecznictwa wynika, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Wskazano też – powołując szereg orzeczeń – że organ administracji winien wykładać prawo systemowo i w zgodzie z Konstytucją. 7. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają prawo w sposób nakazujący pozbawienie ich mocy wiążącej. Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2023 r. Przepis ten mówił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest słuszny pogląd, że art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20) z uwagi na całkowitą zależność osoby niepełnosprawnej od opiekuna (WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. sygn. I SA/Wa 1265/11). Pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.03.2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). W realiach ocenianej sprawy zwrócić należy uwagę, że żaden z orzekających organów administracji publicznej nie zakwestionował ciężkiego stanu zdrowia ojca skarżącego, jak też zakresu potrzebnej tej osobie opieki. Z akt sprawy jasno wynika, iż ojciec skarżącego doznał udaru, w wyniku czego ma niedowład lewej części ciała, a nadto jest leżący i nie jest w stanie samodzielnie nawet siedzieć. Leczy się on na nadciśnienie, ma bardzo słaby wzrok, a z uwagi na ogół jego uwarunkowań zdrowotnych - orzekające organy administracji publicznej wprost stwierdzały, że ojciec skarżącego nie może funkcjonować bez wsparcia innej osoby, gdyż nie zrealizuje żadnej w istocie czynności bytowej (s. 5 decyzji organu odwoławczego, s. 3 decyzji Wójta Gminy N.). Nie było w sprawie kwestionowane także to, że skarżący zapewnia kompleksową opiekę ojcu i czyni to w sposób niebudzący zastrzeżeń organów administracji. Wreszcie, w sprawie nie budziła też wątpliwości kwestia dotycząca związku czasowego między absencją zawodową skarżącego (od 31.10.2023 r.; k. 15 – skarżący pracował jako piekarz od stycznia 1998 r.), a opieką nad ojcem, która to opieka zaktualizowała się we wrześniu 2023 r. (k. 10). W ocenie Sądu, zarówno stan zdrowia niepełnosprawnego, jak i związany z tym zakres i charakter sprawowanej opieki oraz wskazany wyżej związek czasowy miedzy opieką, a pasywnością zawodową skarżącego – wskazują na spełnienie przesłanek określonych art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący nie jest bowiem w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż opiekuje się leżącym i sparaliżowanym ojcem. Motywacja organów administracji obu instancji towarzysząca odmownemu załatwieniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego sprowadzała się do wskazania, iż brak stwierdzenia związku przycznowo-skutkowego między jego absencją zawodową, a opieką nad ojcem był wynikiem tego, że ma on pięcioro rodzeństwa, które także zobowiązane jest do alimentacji niepełnosprawnego ojca, a po stronie żadnej z tych osób nie występują obiektywne przesłanki pozwalające współuczestniczyć w opiece nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu, przyjęte przez organy stanowisko nie zasługiwało na akceptację. Choć podzielić należy te poglądy wyrażane w orzecznictwie NSA zgodnie z którymi kwestia rodzeństwa wnioskodawcy ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne zasadniczo nie pozostaje całkowicie bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż okoliczność ta obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.2023 r. sygn. akt I OSK 2322/22, z 6.02.2024 r. sygn. akt I OSK 128/23, z 14.02.2024 r. sygn. akt I OSK 229/23 oraz z 21.02.2024 r. sygn. akt I OSK 158/23) - jednakże kwestia możliwości współdziałania rodzeństwa, jako zobowiązanego alimentacyjnie względem rodzica w równym stopniu co strona, zawsze musi podlegać indywidulanej ocenie na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Według Sądu, mając na uwadze stan zdrowia niepełnosprawnego, nawet ewentualna pomoc rodzeństwa skarżącego, wydaje się być niewystarczająca, gdy uwzględni się niekwestionowany przez organy zakres opieki, w tym konieczność udziału skarżącego w codziennym i wielogodzinnej procesie rehabilitacji ojca. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, skarżący spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawną orzeczenia były przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Cytowany przepis obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że pełnomocnik skarżącej wnosi jednobrzmiącej treści skargi na decyzje wydawane w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Także skarga wniesiona w tej sprawie wpisywała się w przyjęty schemat treściowy i nie zawierała elementów indywidualizujących kontrolowany przypadek. Skarga ta nie przyczyniła się więc do wyjaśnienia sprawy. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (tj. w tej sprawie, z uwagi na zwolnienie skarżącej z wpisu sądowego, w istocie w rachubę wchodziłyby jedynie koszty zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika) – nie mógł zostać uwzględniony, przez co Sąd, odstąpił od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości, stosując cytowany wyżej art. 206 p.p.s.a.