III SA/Kr 1059/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 maja 2024 r., nr SKO.ŚR/4111/346/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Wnioskiem z 11 grudnia 2023 r. skarżąca M. K. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – J. W. Decyzją Wójta Gminy K. z 8 marca 2024 r., znak: SSR.5211-43/23 odmówiono skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, wydanym w 12.11.2023 r., na okres do 30.11.2024. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29.09.2023 r., a w pkt IV orzeczenia podano, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Wskazano też, że przeprowadzony wywiad środowiskowy nie potwierdził, że skarżąca sprawuje stałą osobistą opiekę nad swoją matką. Jak podano skarżąca przyjeżdża do matki około dwa razy w tygodniu na kilka godzin, a jej opieka polega na robieniu zakupów, realizacji recept, załatwianiu spraw urzędowych. Ponadto ustalono, że matka skarżącej mieszka z synem, który jej pomaga we wszystkich codziennych czynnościach, a skarżąca zamieszkuje pod innym adresem i czasami przyjeżdża do matki. Organ pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ponieważ: - zgodnie z zasadami obowiązującymi do 31 grudnia 2023 r. matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, co zdaniem organu stanowi o braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, - zakres sprawowanej opieki nad matką, nie uniemożliwia skarżącej podejmowania zatrudnienia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z 9 maja 2024 r., nr SKO.SR/4111/346/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W pierwszej kolejności wskazano, że z uwagi na treść wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Następnie przywołując okoliczności faktyczne sprawy wskazano, że skarżąca przebywa u matki około 2 razy w tygodniu, co sama oświadczyła podczas wywiadu środowiskowego. Opieka nad matką polega zaś na robieniu zakupów, realizacji recept, przygotowywaniu posiłków i prasowaniu. W ocenie Kolegium, nie są to czynności nadzwyczajne uniemożlwiające podjęcie zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, w takiej sytuacji nie można mówić o zapewnieniu stałej i ciągłej opieki niepełnosprawnej matce. Stwierdzono też, że matka skarżącej jest w znacznym stopniu samodzielna. Ponadto ma dwóch synów, którzy nie pracują, a jeden z nich prowadzi z matką skarżącej wspólne gospodarstwo domowe. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż skarżąca przebywa u niepełnosprawnej matki jedynie 2 dni w tygodniu. W motywach skargi podniesiono min., że co prawda skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawna matką, lecz nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów administracyjnych, aby przebywała u matki tylko 2 dni w tygodniu. Skarżąca przebywa u swojej matki codziennie od godz. 5:30 do 21:30, a w tym czasie sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką, poprzez podawanie leków, pomoc w czynnościach higienicznych czy też przygotowywanie posiłków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) dalej u.ś.w. Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 9 maja 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Konieczne jest poczynienie w tym zakresie kompleksowych ustaleń i poddanie ich wszechstronnej ocenie. Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Rozstrzygnięcia wymagało zatem czy zasadnie przyjęto brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej (ur. 1955 r.) większość czasu spędza w łóżku z uwagi na schorzenia narządu ruchu i otyłość. Wstaje jednak do łazienki i samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne. Posiłki zjada samodzielnie, wymaga natomiast pomocy przy ich przygotowaniu. Skarżąca przywozi matce zakupy, utrzymuje na bieżąco kontakt z lekarzem, wykupuje recepty i załatwia sprawy urzędowe. Pomaga matce w zażywaniu leków i dokonuje pomiarów ciśnienia i cukru. Przyjeżdża do matki minimum 2 razy w tygodniu (w ciągu jednego dnia przebywa ok 4-5 godzin) i taka pomoc jest według skarżącej wystarczająca (por. ustalenia wywiadu k. 20 a.a.) . Razem z matką mieszka jeden z jej synów, który nie pracuje i w razie potrzeby pomaga matce usługowo. Z matką skarżącej mieszka jeszcze drugi syn, jednak przebywa za granicą i pomaga usługowo matce tylko gdy przebywa w kraju. W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie wskazują aby skarżąca sprawowała opiekę nad matką, która swym charakterem odpowiada opiece uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak ocenił pracownik socjalny, matka skarżącej nie wymaga stałej, całodobowej opieki i wykazuje samodzielność w zakresie podstawowych czynności dnia codziennego. Zdaniem Sądu taka ocena znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca nie mieszka z matką i przyjeżdża do niej około 2 razy w tygodniu na 4-5 godzin. Zatem świadczonej opieki z pewnością nie można uznać za stałą czy ciągłą. Również zakres czynności jakie świadczy matce skarżąca w połączeniu ze stopniem samodzielności matki - nie wskazuje na intensywność sprawowanej opieki. Wymienione przez skarżącą czynności opiekuńcze czy organizacyjne są w ocenie Sądu do pogodzenia z wykonywaniem pracy zarobkowej. Skarżąca nie wskazała też na występowanie takich objawów schorzeń matki, które wymagałyby od niej czuwania czy pozostawania w stałej gotowości. Ponadto Sąd zauważa, że skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w sposób wyłączny, gdyż z matką mieszka niepracujący brat skarżącej, który w razie potrzeby świadczy matce pomoc usługową. Odnosząc się do zarzutów skargi, że nieprawidłowe jest ustalenie, jakoby skarżąca przebywała u matki ok. 2 dni w tygodniu, podczas gdy w rzeczywistości jest u matki codziennie od godz. 5:30 do 21:30, sprawując w tym czasie bezpośrednią opiekę nad matką, poprzez podawanie leków, pomoc w czynnościach higienicznych czy też przygotowywanie posiłków, Sąd zauważa, że materiał dowodowy sprawy, a zwłaszcza ustalenia wywiadu środowiskowego, nie potwierdzają ww. twierdzeń zawartych w skardze. Skarżąca nigdzie nie podała, że jest u matki codziennie. Natomiast podczas wywiadu środowiskowego wskazała, że "(...) przyjeżdża do matki minimum 2 razy w tygodniu i taka pomoc wg niej jest wystarczająca" (por. k. 20 a.a.). Ponadto w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego widnieje stwierdzenie, że skarżąca "(...) oświadczyła w obecności pracownika socjalnego, że przyjeżdża do matki ok. 2 razy w tygodniu i przebywa u niej ok 4-5 godzin i robi jej zakupy, dopilnowuje terminów realizacji recept, załatwianie spraw urzędowych, w/w nie świadczy żadnej innej pomocy" (por. k. 19 a.a.). Pod ustaleniami wywiadu skarżąca złożyła swój podpis oświadczając, że podane informacje są zgodne z prawdą. Sąd wskazuje też, że przed wydaniem decyzji organu I instancji organ skierował do skarżącej zawiadomienie z 12 stycznia 2024 r. (k. 22 a.a.), w którym podał ww. okoliczności sprawowania opieki nad matką, umożliwiając stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także składania wniosków, wyjaśnień oraz dodatkowych dowodów na okoliczność spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie odpowiedziała na to wezwanie. Również w odwołaniu nie kwestionowała ustaleń organu I instancji dotyczących częstotliwości świadczonej matce opieki. Tym samym twierdzenia skargi o codziennym świadczeniu opieki matce należy uznać za gołosłowne i nie można zarzucić organom błędu w ustaleniach faktycznych w tym zakresie. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności wsparcia oraz faktu, że skarżąca we wskazanym przez siebie zakresie wywiązuje się z tych powinności. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. Kontrolując sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ustalone fakty poddały ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Sąd nie znalazł też podstaw do uznania, że organy naruszyły wymienione w skardze przepisy prawa materialnego. Powodem odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie była okoliczność, że rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad matką. Organy badając zakres i charakter opieki w odniesieniu do stanu zdrowia matki skarżącej słusznie stwierdziły, że świadczona opieka nie odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że brat skarżącej mieszka razem z niepełnosprawną matką i świadczy jej pomoc w razie potrzeby jest elementem stanu faktycznego, który przemawia za brakiem wyłączności opieki sprawowanej przez skarżącą. To z kolei ma wpływ na ocenę charakteru świadczonej przez skarżącą opieki w kontekście przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.