III SA/Kr 1066/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala; przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie adwokatowi Z. M., wykonującej zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w K, kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) po rozpatrzeniu zażalenia N. S. i E. S. oraz Z. B. i T. B. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w K - działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] objętej KW numer [...] z działką numer [...] objętą KW numer [...] w kwocie 2437,86 zł - tytułem wynagrodzenia uprawnionego geodety za czynności ustalenia przebiegu granic w terenie, obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego współwłaścicieli rozgraniczanych działek, a to: Z. B. i T. B. (współwłaścicieli działki nr [...]) - kwotą 1218,93 zł oraz N. S. i E. S. (współwłaścicieli działki nr [...]) - kwotą 1218,93 zł, oraz ustalenia terminu dokonania wpłaty od dnia, w którym postanowienie stanie się prawomocne w kasie Urzędu Gminy T lub na rachunek bankowy Gminy T utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy T umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości - ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką numer [...] położonych w K gm. T. Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez E. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1), umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K gmina T, oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej numer [...], własność N. S. i E. S. z jednej strony, a nieruchomością położoną w miejscowości K gmina T, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą zgodnie z odpisem z księgi wieczystej numer [...] własność Z. B. i T. B. z drugiej strony i przekazało sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu Wydział l Cywilny (pkt 2). Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy T orzekł w sposób wyżej opisany, w szczególności w zakresie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w K - działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] objętej KW numer [...] z działką numer [...] objętą KW numer [...] w kwocie 2437,86 zł tytułem wynagrodzenia uprawnionego geodety za czynności ustalenia przebiegu granic w terenie oraz obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego współwłaścicieli rozgraniczanych działek, a to: Z. i T. B. współwłaścicieli działki nr [...] - kwotą 1218,93 zł oraz N. i E. S. współwłaścicieli działki nr [...] - kwotą 1218,93 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż uwzględniając zasadę, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni ponieść właściciele sąsiadujących nieruchomości "po połowie", kosztami rozgraniczenia nieruchomości posiadających wspólną granicę obciążono zarówno Z. B. i T. B., jak również N. S. i E. S. Koszty rozgraniczenia w analizowanej sprawie stanowią koszty wynagrodzenia geodety A. S.-T. wynoszące 2437,86 zł. Na postanowienie to zażalenia złożyli N. S. i E. S. oraz Z. B. i T. B. N. S. i E. S. wskazali, iż postępowanie rozgraniczeniowe nadal jest prowadzone, bowiem decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego oraz przekazaniu sprawy rozgraniczenia do Sądu Rejonowego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Natomiast Z. B. i T. B. zakwestionowali prawidłowość przebiegu granicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 262 § 1 k.p.a. i wskazało, że umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu do rozpoznania zakończyło postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy T w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu tym poniesiono koszty związane z wynagrodzeniem geodety za sporządzenie operatu pomiarowego. Koszty te bez wątpienia stanowią koszty rozgraniczenia, pomimo tego, że sprawa została skierowana do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. Ustalenie kosztów postępowania przez organ l instancji jest tym samym zasadne, a tym samym zarzuty sformułowane w zażaleniu nie mogą zostać uwzględnione. Organ podkreślił, że decyzja Kolegium z dnia 7 czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K gmina T, oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej numer [...], własność N. S. i E. S., z jednej strony, a nieruchomością położoną w miejscowości K gmina T, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą zgodnie z odpisem z księgi wieczystej numer [...] własność Z. B. i T. B. oraz o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu Wydział l Cywilny, pomimo jej zaskarżenia do WSA w Krakowie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i jako taka podlega wykonaniu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje automatycznie wykonania zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, jeżeli strona skarżąca złożyłaby do sądu wniosek o wstrzymania wykonania decyzji, a sąd wniosek ten rozpatrzyłby pozytywnie wydając stosowne postanowienie. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak postanowienia sądu w tym zakresie. Odnośnie zarzutów Z. B. i T. B. organ wyjaśnił, że na etapie postępowania w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego kwestie prawidłowości granic nie podlegają badaniu. Na marginesie organ wskazał, że przepisy k.p.a. przewidują możliwość zwolnienia od kosztów postępowania. Zgodnie z art. 267 k.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. W kwestii tej należy zwrócić się do Wójta Gminy T, przedstawiając dowody przemawiające za zwolnieniem z kosztów postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł skarżący T. B., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 152 kodeksu cywilnego polegające na przyjęciu, że norma ta musi w każdym wypadku mieć zastosowanie przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczającego przez organ administracji publicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie kwestii porozumienia między nim a E. S. w temacie ponoszenia kosztów rozgraniczenia, a także niezbadanie sytuacji majątkowej stron w celu wyjaśnienia, czy skarżący i jego żona są w stanie ponieść koszty rozgraniczenia bez uszczerbku dla ich codziennego utrzymania; - art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie "decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2018 roku, sygn. akt. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T z dnia [...] 2018 r. [...]". Skarżący podniósł, że działkę w K nabył w drodze umowy sprzedaży od A. S. w roku 1984. Działka ta jest oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...]. Jest dla niej prowadzona Księga Wieczysta o numerze [...]. Graniczy ona z działką [...] o numerze Księgi Wieczystej [...], która jest własnością N. i E. S. Swoją nieruchomość skarżący nabył od ojca E. S. Przy zawieraniu umowy sprzedaży skarżący i A. S. określili granicę między nieruchomościami, której następnie przestrzegali. W roku 1988 E. S. żądał w imieniu ojca przesunięcia ustalonej wcześniej granicy o 1,5 metra na niekorzyść skarżącego. Przeprowadzono wtedy postępowanie rozgraniczające, z którego rezultatów wnioskujący o nie E. S. nie był zadowolony. W tym samym roku wybudował on płot oddzielający od siebie działki, za zgodą skarżącego został on wybudowany w granicy. Obecnie sprawa prawidłowości przebiegu granicy między działkami ponownie jest kwestionowana przez E. S. Prowadzone jest więc postępowanie rozgraniczeniowe. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało umorzone przez Wójta T dnia 25 kwietnia 2018 r., jednakże skarżący został obciążony jego kosztami w połowie, połowę kosztów ma natomiast ponieść E. S. Obecnie sprawa rozgraniczenia została przekazana do Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny. Skarżący uważa, że niesłusznym jest obciążenie go kosztami rozgraniczenia, o które nie wnioskował i które uważał za bezcelowe, ponieważ jasnym dla niego jest, w jaki sposób powinna przebiegać granica między nieruchomościami o numerach [...] i [...]. W ustnym porozumieniu z E. S. określił skarżący, że jeśli błąd w kwestii określenia granic działki leży po jego stronie, to zapłaci za postępowanie rozgraniczeniowe. Jeśli błąd był po stronie sąsiada to zapłacić miał on. W ocenie skarżącego obciążenie go kosztami jest także niesłuszne ze względu na fakt, że jest osobą starszą i ubogą, razem z żoną pobiera skromne emerytury, które ledwo starczają na zaspokajanie codziennych potrzeb, regularnie brakuje im pieniędzy na lekarstwa. Poniesienie kosztów rozgraniczenia sprawiłoby, że codzienne funkcjonowanie skarżącego i jego żony ucierpiałoby w znaczącym stopniu. W związku ze sprawą rozgraniczenia, którą zapoczątkował sąsiad, i tak poniósł skarżący znaczące koszty. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze stan jego majątku, jego możliwości finansowe, a także porozumienie z sąsiadem, organ powinien skorzystać z możliwości nieobciążania skarżącego kosztami rozgraniczeniowego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. nr 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było ustalenie kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd wskazał, że "w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, Nr 2. poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę /strony/ a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 par. 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, str. 582, jak i w orzecznictwie sądowym - por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - Palestra 2001 nr 7-8 str. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 par. 2 k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie właściciela drugiej nieruchomości (czy też innych nieruchomości) objętej postępowaniem. Interes dla obu stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Wynika stąd, iż koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać - w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. – za koszty poniesione w interesie obu stron postępowania rozgraniczeniowego. W postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji, znajdzie zastosowanie art. 152 k.c., stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Interes prawny skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Nie kwestionuje on faktu, że jest współwłaścicielem (wraz z Z. B.) jednej z rozgraniczanych nieruchomości, a to działki nr [...]. W postępowaniu administracyjnym nie podnosił zarzutu, iż prawo własności do tej nieruchomości przysługuje także innym osobom. W związku z tym zasadne było obciążenie skarżącego wraz ze współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] Z. B. kosztami postępowania rozgraniczeniowego w 1/2 (połowie). Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Organ nie miał obowiązku uwzględniać ustnego porozumienia w zakresie kosztów, na jakie powołuje się skarżący, a które jakoby zawarł ze współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej. Reguły ponoszenia kosztów postępowania są bowiem określone ustawowo. Poza postępowaniem administracyjnym strony mogą rzecz jasna odmiennie uregulować kwestie kosztów, jednak organ nie miał obowiązku badać, czy takie porozumienie zostało zawarte, gdyż dla organu nie jest ono skuteczne. Skarżący powołuje się nadto na swoją trudną sytuację materialną. Ta okoliczność również jest irrelewantna w niniejszym postępowaniu. Jak już wskazał organ, przepisy k.p.a. przewidują możliwość zwolnienia od kosztów postępowania. Zgodnie z art. 267 k.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. W kwestii tej skarżący powinien złożyć podanie do Wójta Gminy T, przedstawiając argumenty i dowody przemawiające za zwolnieniem z kosztów postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.