III SA/Kr 1069/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Inspektora Pracy z dnia 21 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2011r. Pismem z dnia 15 marca 2010r. A. P. złożyła w Inspektoracie Pracy skargę na nieumieszczenie jej przez pracodawcę – Wojewódzki Szpital [...] – w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze i wniosła o nakazanie pracodawcy umieszczenia w powyższym wykazie stanowiska starszej salowej. Decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] Inspektor Pracy Inspektoratu Pracy – Oddział w A umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W wyniku przeprowadzonej kontroli w Wojewódzkim Szpitalu [...] Inspektor Pracy stwierdził, iż ustalony przez pracodawcę zakres czynności dla stanowiska starszej salowej określa m.in. obowiązki (rodzaje prac) wykonywane przez personel zatrudniony na tym stanowisku, w tym w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, do których należy m.in.: czuwanie nad bezpieczeństwem chorych, pomoc w zaspakajaniu potrzeb fizjologicznych i higienicznych pacjentów, utrzymywanie w należytej czystości i porządku sal chorych i innych pomieszczeń oddziału, transport bielizny czystej i brudnej między oddziałem i pralnią szpitalną, transport posiłków dla chorych z kuchni szpitalnej do oddziału oraz zmywanie naczyń kuchennych i postępowanie zgodnie z zasadami sanitarnymi, wykonywanie poleceń przełożonych w zakresie obsługi chorych, podnoszenie kwalifikacji i umiejętności zawodowych, wykonywanie innych zadań zleconych przez przełożonego zgodnie z przepisami prawa nie ujętych w zakresie czynności. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z oceną ryzyka zawodowego czynności wykonywane na stanowisku salowej, starszej salowej to: sporządzanie i stosowanie dezynfekcji, utrzymanie czystości w kuchenkach oddziałowych, wymiana pościeli, usuwanie śmieci z kubłów, pomaganie pielęgniarce w czynnościach higienicznych przy pacjencie, uczestniczenie w zebraniach społeczności i personelu, terapii z pacjentami, dzielenie się swoimi spostrzeżeniami obserwacji pacjenta. Z kolei czynniki uciążliwe występujące na stanowisku pracy to: nietykalność osobista przy kontakcie z pacjentem, obciążenie związane z pracą przy obsłudze pacjenta, odpowiedzialność, stresowość, obciążenie statyczne, obciążenie fizyczne, przemieszczanie się ludzi. Inspektor Pracy wskazał, iż w dniu 10 maja 2010r. dokonano przeglądu warunków pracy na stanowisku pracy starszej salowej w oddziale psychiatrycznym stwierdzając, że A. P. wykonuje czynności określone w zakresie obowiązków i ocenie ryzyka zawodowego dla stanowiska salowej. Organ I instancji ustalił, że m.in.: czuwa ona nad bezpieczeństwem pacjentów, pomaga w zabezpieczeniu pacjentów, pomaga w zaspakajaniu potrzeb fizjologicznych pacjentów, pomoc przy kąpieli, posiłkach ..... itd. Zgodnie z oświadczeniem Przełożonej Pielęgniarek z dnia 11 maja 2010r.: "salowa i sanitariusz w Wojewódzkim Szpitalu [...] jest członkiem zespołu terapeutycznego i bierze udział w procesie terapeutycznym pacjentów przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych". Organ I instancji wyjaśnił, iż ustawa z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656) określa jedynie rodzaje prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz zawiera w art. 3 ogólne kryteria kwalifikowania danego rodzaju prac jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W pkt 23 załącznika nr 2 do w/w ustawy, do prac o szczególnym charakterze zaliczone zostały prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm. oraz z 2009r. Dz. U. Nr 98, poz. 817). Przepisy o emeryturach pomostowych obejmują zatem personel medyczny zatrudniony w oddziałach psychiatrycznych i leczenia uzależnień, wykonujący pracę w bezpośrednim kontakcie z pacjentami z zaburzeniami psychicznymi lub wymagającymi leczenia z powodu uzależnień. Inspektor Pracy podniósł, iż w związku z wątpliwościami powstałymi w wyniku stwierdzonego podczas kontroli stanu faktycznego, zwrócono się w dniu 14 maja 2010r. do Ministerstwa Zdrowia Departamentu Dialogu Społecznego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Ministerstwa Zdrowia Departament Dialogu Społecznego (pismo z dnia 8 czerwca 2010r., znak: [...]), pod pojęciem "personelu medycznego" należy rozumieć "osoby wykonujące zawód medyczny", zdefiniowane w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 ze zmianami oraz ze zmianami z 2009r. Nr 157, poz. 1241). Są to zatem osoby, które na podstawie odrębnych przepisów uprawnione są do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osoby legitymujące się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Zdaniem organu I instancji, z powyższego wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie grupy osób wykonujących zawód medyczny. Jedną grupę stanowią osoby, które na podstawie odrębnych przepisów uprawnione są do udzielania świadczeń zdrowotnych. Do grupy tej zaliczyć należy: lekarzy, lekarzy dentystów, felczerów, pielęgniarki, położne, diagnostów laboratoryjnych, farmaceutów. Drugą grupę osób wykonujących zawód medyczny stanowią osoby, które legitymują się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny. W przypadku tej grupy osób uzależniono zakwalifikowanie danej osoby do osób wykonujących zawód medyczny od posiadania fachowych kwalifikacji. Kwalifikacje te muszą być odpowiednie do udzielanych świadczeń zdrowotnych. Świadczeniem zdrowotnym zaś, w myśl art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w szczególności związane z poradą lekarską, leczeniem, badaniem i terapią psychologiczną, rehabilitacją leczniczą itp. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Zdaniem organu, jedną z istotnych przesłanek uznania, że pracownik wykonuje prace o szczególnym charakterze jest okoliczność, że wykonywanie tego rodzaju pracy należy do podstawowych obowiązków pracownika, w ramach ustalonego w umowie o pracę wymiaru czasu pracy. Inspektor Pracy wskazał, iż z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych wynika, że muszą być spełnione łącznie dwa warunki aby zakwalifikować prace wykonywane na stanowisku starszej salowej do prac o szczególnym charakterze. Po pierwsze praca musi być związana z czynnikami ryzyka wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, po drugie musi być wymieniona w wykazie prac zawartych w załączniku nr 2 do w/w ustawy. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia oraz interpretację przepisów o emeryturach pomostowych (w tym pojęcia personelu medycznego) organ I instancji uznał, iż praca personelu zatrudnionego na stanowisku starszej salowej w oddziałach psychiatrycznych i leczenia uzależnień, nie spełnia wyżej wymienionych kryteriów, stąd też nie może być zaliczona do prac o szczególnym charakterze. Wykonywane prace personelu zatrudnionego na stanowisku starszej salowej, w tym w bezpośrednim w kontakcie z pacjentami, są pracami pomocniczymi w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych przez personel medyczny, które zostały określone przez pracodawcę w zakresie czynności. Ponadto o uznaniu osoby wykonującej pracę o szczególnym charakterze nie decyduje zajmowane stanowisko czy też zakres czynności i wymiar czasu pracy, lecz kryteria określone w ustawie o emeryturach pomostowych, w tym rodzaj wykonywanej pracy. Organ I instancji stwierdził więc, iż ustalony stan faktyczny, nie daje podstaw prawnych do nakazania umieszczenia A. P. w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze. Inspektor Pracy wziął również pod uwagę fakt, że jedynym podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest zakład pracy (płatnik składek), u którego praca ta jest wykonywana, reprezentowany przez kierownika zakładu. Kierownik zakładu zawiera bowiem z pracownikiem umowę o pracę oraz jest przełożonym pracownika. W odwołaniu od powyższej decyzji, uzupełnionym następnie pismem z dnia 30 czerwca 2010r., A. P. stwierdziła, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji, gdyż jest ona krzywdząca i dyskryminująca. A. P. wskazała, iż zgodnie z treścią "zakresu czynności" w skład jej obowiązków służbowych jako starszej salowej wchodzi m.in.: czuwanie nad bezpieczeństwem chorych oraz wykonywanie poleceń przełożonych w zakresie obsługi chorych. Tożsamy zakres czynności został ustalony podczas kontroli przeprowadzonej przez Inspektorów Inspekcji Pracy. Odwołująca się podniosła, iż jej praca faktycznie polega na wykonywaniu wobec chorych oraz z nimi wszelkich czynności niezbędnych do ich prawidłowego funkcjonowania, poza działaniami zastrzeżonymi dla osób posiadających kwalifikacje niezbędne do udzielania świadczeń zdrowotnych. Wykonywana przez nią praca jest wymagająca i odpowiedzialna, bowiem praktycznie przez cały czas, przebywa z pacjentami psychiatrycznymi, z którymi kontakt wymaga maksymalnego skupienia oraz wysiłku psychofizycznego. A. P. stwierdziła, iż w czasie jej pracy zdarzają się sytuacje niebezpieczne, w których zagrożone jest jej zdrowie, a które wynikają z kontaktu z chorymi, którzy nie są czasem w stanie panować nad swoim zachowaniem. A. P. podniosła, że z uwagi na treść art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o emeryturach pomostowych oraz Załącznika Nr 2 do tej ustawy, praca o szczególnym charakterze to tego rodzaju aktywność zawodowa, która wymaga w pierwszej kolejności szczególnej odpowiedzialności oraz aktywności psychofizycznej. Odwołująca się stwierdziła, iż ustawodawca uznał, że określone prace, których wykaz zawarto w Załączniku Nr 2, wymagają pewnych podwyższonych zdolności psychofizycznych przy ich wykonywaniu i dlatego zdecydował, że dla dobra pracowników oraz osób, z którymi ci pracownicy będą pracować, należy obniżyć wiek emerytalny, bowiem pracownicy zatrudnieni przy tych pracach, po odpowiednio długim okresie wykonywania pracy w szczególnie trudnych warunkach, nie są w stanie właściwie wykonywać swoich obowiązków. Zdaniem A. P., praca salowej spełnia wszystkie ustawowe przesłanki, od których zależy kwalifikacja do pracy o szczególnym charakterze. Po pierwsze, praca ta wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz sprawności psychofizycznej, a po drugie, jest ona wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy na oddziale psychiatrycznym w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, co przyczynia się do upośledzenia pewnych funkcji organizmu, od których zależy rzetelne i odpowiedzialne wykonywanie tej pracy. Odwołująca się uważa ponadto, że wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach czy charakterze, nie powinien pozostawać w sprzeczności z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy. W jej przekonaniu, załącznik do ustawy powinien zawierać wyłącznie przedmiotowy wykaz stanowisk, a nie dopełniać definicję zawartą w pkt 3 ust. 3 ustawy. W opinii odwołującej się, powstała rozbieżność nie może być interpretowana na niekorzyść pracownika, a ustawa skonstruowana w ten sposób, powinna ulec natychmiastowej nowelizacji. Zdaniem A. P., do czasu interwencji ustawodawcy, rozbieżność pomiędzy definicją a wykazem powinna być interpretowana wyłącznie na korzyść pracownika, zgodnie-z ogólnie przyjętą zasadą prawa pracy, nakazującą wątpliwości wynikające z przepisów prawa pracy, interpretować na korzyść pracownika. Podsumowując A. P. stwierdziła, iż wykonywana przez nią praca, jest pracą o szczególnym charakterze, której wykonywanie upoważnia ją do żądania zamieszczenia w wykazie stanowisk, na których jest wykonywana praca o szczególnym charakterze. Decyzją z dnia 21 lipca 2010r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), Inspektor Pracy utrzymał w mocy decyzję Inspektor Pracy Inspektoratu Pracy – Oddział w A z dnia [...] 2010r. Nr [...]. Organ II instancji w całości podzielił argumentację organu I instancji, a ponadto podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300 z późn. zmian), do zatrudnienia na stanowisku sanitariusza lub salowej wymagane jest wykształcenie podstawowe i przeszkolenie w miejscu pracy. Trudno zatem uznać, że osoby te legitymują się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny. Udział tych osób w udzielaniu świadczeń zdrowotnych powinien mieć charakter pomocniczy a nie samodzielny, co wiąże się z ponoszeniem odpowiedzialności za udzielone świadczenie zdrowotne. Biorąc zatem pod uwagę dokonane przez organ I instancji ustalenia oraz interpretację przepisów o emeryturach pomostowych (w tym pojęcie personelu medycznego) Inspektor Pracy uznał, iż praca personelu zatrudnionego na stanowisku starszej salowej w oddziałach psychiatrycznych i leczenia uzależnień, nie spełnia ustawowych kryteriów, pozwalających zaliczyć ją do prac o szczególnym charakterze. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do nakazania pracodawcy umieszczenia starszej salowej w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze. Z powyższą decyzją Inspektora Pracy nie zgodziła się A. P. i pismem z dnia 17 sierpnia 2010r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656). W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podniosła te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 ppsa. Rozpoznając niniejszą sprawę, biorąc pod uwagę wskazane powyżej zasady orzekania, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są sprzeczne z prawem, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż powołane w skardze. Stanowiące przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zapadły w związku z wniesioną przez A. P., na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656), skargą do państwowej inspekcji pracy na nieumieszczenie jej jako pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, którą to ewidencję ma obowiązek prowadzić pracodawca jako płatnik składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy. Kompetencje właściwych organów w zakresie kontroli prawidłowości prowadzonej przez pracodawcę ewidencji normuje ustawa z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.). Zgodnie z art. 11a i 19 ust. 1 pkt 5 tej ustawy właściwe organy państwowej inspekcji pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia go z takiej ewidencji oraz do skorygowania dokonanego w tej materii wpisu. Istnieje więc prawny obowiązek weryfikacji prawidłowości prowadzenia takiej ewidencji przez pracodawcę, na wniosek uprawnionych podmiotów. Organami właściwymi w tym zakresie są Inspektorzy Pracy, a w drugiej instancji Inspektor Pracy. Przytoczona regulacja prawna przewiduje zatem, że sprawa administracyjna wszczęta skargą pracownika na nieumieszczenie w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymaga merytorycznego rozpoznania. Dokonuje się bowiem oceny warunków pracy wykonywanej na danym stanowisku pracy, a następnie w wyniku dokonanej oceny ustala się czy istnieją podstawy do umieszczenia pracownika w ewidencji. Wynik tej oceny winien więc być odzwierciedlony w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W sytuacji uwzględnienia przez organy wniosku pracownika dokonuje się wpisu do ewidencji, a gdy organy uznają, że pracownik nie spełnia przesłanek do umieszczenia go w omawianej ewidencji, wydają decyzję o odmowie dokonania takiego wpisu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ inspekcji pracy I instancji rozpoznając merytorycznie skargę na nieumieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), organ zaś II instancji utrzymał tę decyzję w mocy, uznając ją za prawidłową. W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne uznać należy za sprzeczne z prawem. Art. 105 § 1 kpa, który stanowił podstawę prawną tych decyzji, dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem dopiero brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa będąca przedmiotem tego postępowania przestaje istnieć, nastąpić więc musi "takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (por. W. Dawidowicz, "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989r. str. 134). Podobne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995r., ONSA 1996, Nr 2, poz. 80). Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Powinno zatem być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. Jeżeli natomiast z przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 § 2 kpa (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niekonsekwencję organów administracyjnych, a w rezultacie ze sprzecznością pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji a jej uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania, mimo dokonania w istocie merytorycznej oceny zgłoszonej przez pracownika skargi, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 7 C.H.Beck 2005r., s. 486-487). Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż w takim przypadku jest to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 25 listopada 2010r., II SA/Ol 916/10; wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2011r., IV SA/GL 548/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011r., II SA/Rz 1111/10, wszystkie publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem uznać, że organy administracyjne umarzając w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe zamiast merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, naruszyły art. 105 § 1 kpa. To naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zgodnie z wymogami art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Sąd nie oceniał w niniejszym postępowaniu merytorycznej zasadności żądania skarżącej dotyczącego umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż zaskarżona decyzja miała charakter procesowy, a ewentualne naruszenia prawa materialnego mogą być poddane sądowej kontroli dopiero wówczas, gdy nie stwierdza się uchybień procesowych, mających wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą co do istoty sprawę umieszczenia skarżącej w tej ewidencji, dokonując zgodnej z prawem materialnym merytorycznej oceny przesłanek decydujących o możliwości zakwalifikowania danego stanowiska jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.