II SA/Ol 916/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zwraca skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 17 marca 2010 r. A. G., zatrudniony w spółce A, wystąpił do Okręgowego Inspektoratu Pracy z wnioskiem o zweryfikowanie poprawności dokonanej przez pracodawcę klasyfikacji zajmowanego przez niego stanowiska pracy pod kątem charakteru i warunków jej wykonywania, zawartych w wykazie stanowiącym załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), w pozycjach 16 i 17. Uzasadnił, iż wykonuje prace o szczególnym charakterze związane z bezpośrednim sterowaniem blokami energetycznymi wytwarzającymi energię elektryczną i cieplną oraz prace bezpośrednie przy usuwaniu awarii oraz eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wydał w dniu "[...]" r. decyzję nr "[...]" o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca jest zatrudniony w spółce A na stanowisku elektryk – operator urządzeń energetycznych. W wyniku przeprowadzonej kontroli i oględzin stanowiska pracy ustalono, iż prace wykonywane przez A. G. nie spełniają wymogu zawartego w art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Organ przyznał, iż do zadań pracownika należą prace wymienione w punkcie 17 załącznika nr 2 do tejże ustawy, tj. dotyczące prac elektromonterów przy usuwaniu awarii oraz eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem, jednakże są one wykonywane bardzo sporadycznie. Prace związane z usuwaniem awarii są najczęściej zlecane podmiotom zewnętrznym, gdyż zatrudnieni pracownicy nie mają uprawnień do wykonywania prac pod napięciem, a spółka nie posiada odpowiedniego wyposażenia w tym względzie. Organ zaprzeczył też, aby pracownik spełniał wymogi określone w pkt 16 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Podkreślił, że przepis ten wymaga bezpośredniego sterowania blokiem energetycznym. Takie zadanie nie należy jednak do zakresu obowiązków wnioskodawcy, który wykonuje jedynie prace związane z utrzymaniem ruchu, prace naprawcze, monterskie itp. W dniu 14 czerwca 2010 r. A. G. odwołał się od powyższej decyzji do Okręgowego Inspektora Pracy, domagając się zakwalifikowania wykonywanych obowiązków do prac o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych. Podniósł, iż sporadyczność awarii leży w naturze tych prac, które są uzależnione od potrzeb i o ile w konkretnym czasie pracownik nie wykonuje tego typu prac, to nie zmienia to faktu, iż wykonuje prace o szczególnym charakterze. Odwołujący zakwestionował również ustalenia organu I instancji w zakresie uznania prac przy bezpośrednim sterowaniu blokiem energetycznym. Wyjaśnił, iż utrzymanie ruchu polega na pracach, które spowodować mają utrzymanie pracy bloków energetycznych przy reagowaniu na różnego rodzaju nieprawidłowości w procesach wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej. Podkreślił, że bez napięcia i prawidłowej pracy urządzeń elektrycznych jak i aparatury kontrolno-pomiarowej oraz urządzeń automatyki i zabezpieczeń żaden proces technologiczny nie byłby możliwy. Poza tym odwołujący nie zgodził się z decyzją o umorzeniu postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]". Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż rozważył zebrany w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy udokumentowany protokołem z kontroli nr "[...]"., przeprowadził postępowanie uzupełniające udokumentowane notatką urzędową z kontroli z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr "[...]" oraz dokonał analizy obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne i prawne organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone przez organ I instancji, szczegółowo uzasadniając dlaczego pracownik nie spełnia przesłanek wpisania go do wnioskowanej ewidencji. Odpowiadając natomiast na zarzut nieuzasadnionego wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, organ wskazał, iż zgodnie z art. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010r., właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu do tej ewidencji. Zdaniem organu z przytoczonego przepisu jasno wynika, że ustawodawca nakładając na Państwową Inspekcję Pracy obowiązki wynikające z ustawy o emeryturach pomostowych, wyposażył organy inspekcji w uprawnienia do wydania trzech rodzajów decyzji rozstrzygających. W obecnym stanie prawnym organy Państwowej Inspekcji Pracy nie posiadają umocowania do wydania decyzji negatywnej, odmawiającej wydania decyzji nakazującej umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 1994 r. sygn. akt III SA 1090/93, który wskazuje że jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest zasada, iż kompetencji organu administracji państwowej do działań władczych nie można domniemywać. W związku z tym organ II instancji wywiódł, iż skoro inspektor pracy może wydać jedynie decyzje wskazane wart. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, to w przypadku braku podstaw faktycznych do jej wydania powinien wydać przewidzianą w art. 105 kpa decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ zauważył, iż z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 624/08 wynika, że przedmiot postępowania istnieje, jeżeli m.in. organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że podobne stanowisko zajął Główny Inspektorat Pracy w Warszawie, który w metodyce przeprowadzania kontroli w zakresie wynikającym z ustawy o emeryturach pomostowych, w której w części dotyczącej środków prawnych wskazał: "jeżeli w wyniku czynności kontrolnych inspektor pracy stwierdzi, iż wykonywana przez pracownika praca nie spełnia kryteriów kwalifikujących do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymienionych w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 kpa). W ślad za tym Główny Inspektor Pracy w dniu 31 grudnia 2010 r. wydał zarządzenie nr 72/09 w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie określenia druków stosowanych w działalności kontrolnej Państwowej Inspekcji Pracy, w którym wprowadził do stosowania wzory decyzji wydawanych przez inspektora pracy w postępowaniu w zakresie emerytur pomostowych, t.j.: wzór nakazu dotyczącego wykreślenia pracownika z ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wzór nakazu dotyczącego umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wzór nakazu dotyczącego sporządzenia korekty wpisu pracownika z ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz wzór decyzji o umorzeniu postępowania. Reasumując, organ stwierdził, że wydanie przez inspektora pracy decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa zapewniało stronie wszelkie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu II instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. G., domagając się jego uchylenia i wydania decyzji nakazującej pracodawcy umieszczenie skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy, powołując argumenty, które w ocenie strony przekonują o spełnieniu wymogów zawartych w pkt 16 i 17 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Ponadto skarżący podniósł zarzut niezasadności umorzenia postępowania w sprawie. Stwierdził, iż jeżeli przepis art. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy upoważnia organ do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to organ ten, o ile uzna, iż nie zachodzą przesłanki do wydania takiej decyzji, jest kompetentny odmówić stronie – pracownikowi umieszczenia w takiej ewidencji. Zdaniem skarżącego przeciwne wnioskowanie jest błędne i pozbawione podstaw prawnych. A. G. nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zapewnia stronie wszelkie gwarancje procesowe. Przytaczając stanowisko doktryny i judykatury, skarżący stwierdził, iż organ administracji jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Podkreślił, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm./ – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 ppsa W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem dopiero brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W literaturze przedmiotu komentatorzy wyjaśniają, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa będąca przedmiotem tego postępowania przestaje istnieć. Aby więc taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi "takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. (por. W. Dawidowicz - "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989 r. str. 134). Podobne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Ł 2424/94 wyrażono pogląd, iż z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996 Nr 2 poz. 80). Podkreślić należy, iż umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. Jeżeli natomiast z przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 § 2 kpa (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237/08 poz. 1656), Płatnik składek jest obowiązany prowadzić m. in. ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 w/w ustawy). Kompetencje właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie wniesienia takiej skargi określa art. 11a i 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 ze zm.). Według tych przepisów właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy – art. 17 cytowanej ustawy), są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Natomiast do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy między innymi rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy. Omawiane przepisy wyraźnie powierzają organom Państwowej Inspekcji Pracy obowiązek weryfikacji zgłoszonych skarg dotyczących umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zatem rozstrzygnięcie sprawy wpisu do tej ewidencji wymaga merytorycznej oceny, czy praca konkretnego pracownika zatrudnionego u pracodawcy prowadzącego taką ewidencję, ma charakter pracy o szczególnym charakterze. Wynik tej oceny determinuje rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne dla strony, wyrażone w drodze decyzji administracyjnej, rozstrzygającej zgłoszoną skargę co do istoty. Skoro organ uwzględnia skargę w przypadku spełnienia przez pracownika ustawowych przesłanek do wpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to na zasadzie wnioskowania a contrario ( z przeciwieństwa), należy przyjąć, iż gdy pracownik nie spełnia warunków do umieszczenia go w tej ewidencji to organ wydaje decyzję odmowną. Właściwym zatem rozstrzygnięciem inspektora pracy w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w tej ewidencji, jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.( podobne stanowisko przedstawione zostało w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2010 roku sygn. akt II SA/Ke 456/10 oraz WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2010r., sygn. akt IV SA/Po 606/10, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, zwrócić należy uwagę na daleko idącą niekonsekwencję organu odwoławczego, w rezultacie zaś sprzeczność pomiędzy częścią dyspozytywną rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania, mimo dokonania w istocie merytorycznej oceny zgłoszonej przez skarżącego skargi, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podnieść należy, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, wyd. 7 C.H.Beck 2005r., s. 486-487). Oczywiście nie przesądzając o rozstrzygnięciu, wskazać należy, iż bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż w takim przypadku jest to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzone uchybienie art. 105 § 1 kpa stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego i miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zgodnie z wymogami art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Z tego powodu Sąd nie oceniał w niniejszym postępowaniu zasadności żądania skarżącego dotyczącego jego umieszczenia w przedmiotowej ewidencji, gdyż ewentualne naruszenia prawa materialnego mogą być poddane kontroli dopiero wówczas, gdy nie stwierdza się uchybień procesowych, mających wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie powinny wziąć pod uwagę konieczności wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 ustawy ppsa. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono na zasadzie art. 239 pkt 1 lit d ppsa. Przepis ten stanowi, iż strona skarżąca działanie lub bezczynność organu w sprawach ze stosunków pracy nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.