III SA/Kr 1073/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO-NP-4115-499/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Burmistrz B. decyzją z dnia 27 lipca 2021 r. znak: [...] odmówił przyznania skarżącemu T. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca A. G. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z faktem, że niepełnosprawność u ojca skarżącego nie powstała w okresach przewidzianych przez ten przepis prawa (daty powstania nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2012 r., czyli gdy był wieku 86 lat). Organ podniósł także, że istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji (siostra skarżącego), która może partycypować w kosztach sprawowanej opieki. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6, art.8, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 3 k.p.a., a także powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13 i wydane na jego podstawie orzecznictwo sądowoadministracyjne. W konsekwencji wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 6 maja 2022 r. znak: SKO-NP-4115-499/21 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że pomimo błędnej wykładni art. 17 ust.1b ustawy dokonanej przez organ I instancji, prawidłowo odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia 25 czerwca 2021 r. A. G. (ur. 13 grudnia 1926 r.) - osoba wymagająca opieki - jest żonaty (żona S. G. ur. 5 czerwca 1936 r. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności), mieszka z żoną, synem T. G. (skarżącym) i jego rodziną (żoną i dwójką dzieci w wieku szkolnym). Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem - z którym wspólnie zamieszkuje - w ten sposób, że pomaga ojcu we wszystkich czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem: przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, kąpiel, zmiana bielizny), podaje lekarstwa, załatwia wizyty lekarskie, zajmuje się czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątaniem, praniem oraz robieniem zakupów. Ponadto oprócz skarżącego zobowiązana do alimentacji ojca jest córka M. R., która mieszka w T. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 8 lipca 2021 r., wynika, że córka osoby wymagającej opieki dysponuje środkami finansowymi, które mogłyby zostać wykorzystane w partycypowaniu przez nią w opiece nad ojcem. Kolegium podkreśliło, że rodzina skarżącego jest wieloosobowa, co powoduje, że osoba wymagająca opieki nie zostaje w miejscu zamieszkania sama, tym bardziej, że wprawdzie żona A. G. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jednakże fakt, iż stale przebywa w miejscu zamieszkania powoduje, iż de facto A. G. nie jest pozbawiony opieki. Kolegium uznało, że mimo, iż A. G. jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności to fakt, że zobowiązaną do alimentacji wobec niego - oprócz skarżącego - jest jeszcze jego córka M. R. - nie daje podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu, iż skarżący sprawuje opiekę nad ojcem ale jest do tego zobowiązany nie tylko moralnie ale także prawnie z racji ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem ojca i wywiązywanie się z tego obowiązku nie musi odbywać się kosztem budżetu Państwa. Skarżący jest osobą w wieku 42 lat, zdolną do pracy i w jego przypadku nie zachodzi konieczność rezygnacji z pracy po to aby opiekować się ojcem. Ponadto czynności wykonywane przez skarżącego w ramach opieki (pomimo tego, iż zostały przez niego rozpisane na ponad 11 godzin dziennie) należą w istocie do zwykłych czynności dnia codziennego, jakie zwykle wykonują osoby wspólnie razem zamieszkujące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu i instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz B. odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną ojcem. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, która całkowicie wyklucza podjęcie zatrudnienia lub powoduje konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Zdaniem Sądu, w nin. sprawie rację ma organ I instancji i SKO wskazując, że skarżący nie wykazał, aby faktycznie nie miał możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem. Skarżący jest osobą młodą, ma rodzinę, ma siostrę (córkę osoby wymagającej opieki) - co sprawia, że przy właściwej organizacji i podziale czynności, czy też skorzystaniu z usług opiekuńczych, czy zatrudnieniu opiekuna (przy sfinansowaniu chociaż częściowo przez siostrę skarżącego) - może połączyć sprawowanie opieki wraz z pracą zawodową. Skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w roku 2000 oraz od 1.12.2001 r. do 30.06.2013 r., nie prowadzi gospodarstwa rolnego od 1 lipca 2013 r. (k. 41 a.a.), od 2012 roku z tytułu opieki nad ojcem pobierał świadczenie pielęgnacyjne, a następnie zasiłek dla opiekuna. Sąd nie widzi zatem podstaw aby zakwestionować ocenę organów, że współpraca skarżącego i jego siostry w zorganizowaniu i sfinansowaniu opieki nad ojcem pozwala skarżącemu na podjęcie zatrudnienia, tym bardziej, że wymienione przez niego czynności opiekuńcze (czynności higieniczne, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, podawanie posiłków i leków) nie wymagają całodniowej dyspozycyjności, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. Z kolei prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez kilka osób sprawia, że trudno uznać, aby czas na robienie zakupów, przygotowanie posiłków, sprzątanie, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, itp., wyliczać odrębnie dla osoby niepełnosprawnej, skoro wszystkie osoby prowadzące gospodarstwo domowe te czynności codziennie wykonują (dla siebie i domowników), łącząc je, z reguły, z pracą zawodową. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Podkreślić należy, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku. Jeśli organ dokonał ustaleń na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Niewątpliwie ojciec skarżącego jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Nie sposób jednak przyjąć, aby takie czynności, jak przygotowywanie i podawanie leków, posiłków, zakładanie pamperów, pomoc w ubieraniu, czy poruszaniu się po mieszkaniu, organizowanie wizyt u lekarzy mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna, wykluczającymi jakąkolwiek aktywność zawodową, np. prowadzenie gospodarstwa rolnego. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem powodował rzeczywiście brak możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jeszcze raz wskazać też należy, że skarżący ma siostrę, a zatem rodzeństwo może wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. W aktach brak dowodu aby skarżący, czy też jego ojciec próbowali bezskutecznie wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od siostry skarżącego. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez nią ze obowiązków alimentacyjnych względem ojca. Przypomnieć należy, że pomoc Państwa ma charakter subsydiarny, ponieważ to przede wszystkim na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekunki, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego wynikające z materiału dowodowego sprawy uzasadniały odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty skargi są zatem w tym względzie nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca skarżącego i konieczności pomocy również przez niego (do czego jest on, jako syn, zobowiązany zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednakże samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione przez organy ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec czego w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.