III SA/Kr 1073/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Bogusław Wolas Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 maja 2025 r. nr SKO.UP/4121/22/2025 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. 1.1. Decyzją z 20 listopada 2024 r. Starosta Myślenicki skierował Ł. G. – nazywanego dalej "Skarżącym", na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1210; dalej jako "u.k.p."). Wyjaśniając swoje stanowisko organ wskazał, że wpłynęły do niego dwa orzeczenia lekarskie. Pierwsze z nich wystawione zostało 17 października 2024 r. w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w Krakowie; nie stwierdzono w nim przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Drugie z nich wystawione zostało 28 października 2024 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Rzeszowie; stwierdzono w nim przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. 1.2. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił organowi, że nie uwzględnił tego, iż na skutek rozpoczęcia badań w różnych ośrodkach medycyny pracy powstały sprzeczne ze sobą decyzje. Dalej zaś wyjaśnił, że w ośrodku w Rzeszowie nie ukończył wszystkich badań, stąd też ośrodek ten wydał negatywne orzeczenie. Jeżeli zaś organ miał wątpliwości, co do powstałych rozbieżności, powinien był w pierwszej kolejności zwrócić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie o wyjaśnienie powodu wydanie negatywnego orzeczenia. 1.3. Decyzją z 14 maja 2025 r. (nr SKO.UP/4121/22/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro w aktach sprawy znalazły się dwa sprzeczne orzeczenia lekarskie, Starosta Myślenicki prawidłowo uznał, iż istnieją powody, aby zastosować art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. i skierować Skarżącego na ponowne badanie lekarskie. Ostatecznie celem wspomnianej ustawy jest czuwanie nad bezpieczeństwem ruchu drogowego. Ponadto podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Mogą to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy (aktywna forma alkoholizmu, narkomanii, wada wzroku, padaczka itp.). Dalej, odwołując się do językowego znaczenia pojęcia "uzasadnionego zastrzeżenia", organ wskazał, że należy je rozumieć, jako oparte na obiektywnych racjach, powzięte z wiarygodnego źródła wątpliwości co do kwalifikacji kierującego pojazdem. 2.1. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego koniecznego dla należytego jej rozpoznania oraz brak wszechstronnej oceny dowodów, szczególności polegające na: a) zaniechaniu ustalenia okoliczności faktycznych związanych z okolicznościami wydania dwóch sprzecznych orzeczeń lekarskich, tj. orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie z 17 października 2024 r. stwierdzającego brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami oraz orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie z 28 października 2024 r., w którym wskazano na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych; b) pominięciu obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie zasadności uwzględniania orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie, które - jak wynikało z wyjaśnień Skarżącego zostało wydane bez przeprowadzenia pełnego badania diagnostycznego (bez zakończenia badań jedynie formalnie rozpoczętych przez Skarżącego), co miało kluczowe znaczenie dla oceny wiarygodności tego orzeczenia; 2) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie Skarżącemu w sposób wyczerpujący, zrozumiały i adekwatny przyczyn oraz podstawy prawnej wydania decyzji, a także niepoinformowanie go o istniejących wątpliwościach dotyczących treści i znaczenia przedłożonych orzeczeń lekarskich, co w konsekwencji ograniczyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości skutecznego przedstawienia stanowiska oraz dowodów w sprawie; 3) art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji, pomimo że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego; 4) art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że samo formalne zaistnienie dwóch sprzecznych orzeczeń, bez ustalenia ich merytorycznej wartości i podstaw ich wydania, stanowi automatycznie "uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia" kierowcy, podczas gdy orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie zostało wydane po pełnym postępowaniu diagnostycznym, a orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie jedynie w wyniku formalnego zakończenia procesu z uwagi na nieukończenie rozpoczętych tam badań. 2.2. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Myślenickiego, jak również zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest bezzasadna, dlatego została oddalona. 3.2. Podstawę prawną dla wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli starosta poweźmie "uzasadnione zastrzeżenie" co do stanu zdrowia kierowcy, może skierować go na badanie lekarskie. Ponadto w sprawie zastosowanie znalazł art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., który przewiduje, że w przypadku osób posiadających prawo jazdy (a tak miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) badanie lekarskie przeprowadza się, jeżeli istnieją "uzasadnione i poważne zastrzeżenia" co do stanu ich zdrowia. Co do sposobu rozumienia powyższych pojęć wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądowe. Przyjęto w nim, że "uzasadnione" to tyle, co oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne", to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. W orzecznictwie podkreślano również, że uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Mogą one wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Przy czym podkreślano też, że do skierowania na badanie lekarskie nie jest konieczna pewność co do istnienia takich zastrzeżeń, a wystarczy duże prawdopodobieństwo. To bowiem uprawnieni lekarze, w toku specjalistycznego badania, zweryfikują, czy obawa co do tego, że dyspozycja psychofizyczna kierowcy jest na tyle zła, że może on zagrozić bezpieczeństwu w ruchu jest rzeczywista czy nie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 46/24). Organy administracji publicznej nie dokonują zatem samodzielnej oceny zdrowia kierujących pojazdami i nie przeprowadzają dodatkowych dowodów na tę okoliczność, w szczególności nie analizują wyników badań lekarskich. Ich zadaniem jest jedynie ocena, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia przesłanki wystąpienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Co więcej, skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami, gdyż celem badania jest wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości. Powyższe może prowadzić do stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami bądź stwierdzenia, że takie przeciwwskazania nie występują. Poddając się takim badaniom kierowca umożliwia zatem wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości, które powinny mieć zobiektywizowane uzasadnienie. W kontekście art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podkreśla się także, że jego wykładnia powinna mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, stąd zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winny dotyczyć aspektów zdrowia mogących mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza, że winny opierać się na wiarygodnych podstawach. Psychofizyczna kondycja kierowcy jest ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Chodzi więc o sytuację, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się jakichś okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu, których to weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej. Stąd też – pomimo tego, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy – dopuszczalna jest w tym zakresie ingerencja prawna organów polegająca na doprowadzeniu do sprawdzenia stanu zdrowia kierowcy. W interesie społecznym pozostaje bowiem, by wszyscy kierujący pojazdami silnikowymi posiadali predyspozycje zdrowotne do ich prowadzenia w sposób, który nie tylko nie będzie zagrażał ich życiu i zdrowiu, ale także zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg (por. np. wyroki: WSA w Olsztynie z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 397/22; WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1693/22; WSA w Łodzi z 26 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 411/22; WSA w Szczecinie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 513/23; oraz wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1051/16). 3.3. W kontekście powyższego należy podkreślić, że w odstępie zaledwie kilku dni dwóch lekarzy wydało przeciwstawne względem siebie orzeczenia lekarskie. Orzeczenie, w którym nie stwierdzono przeciwskazań do prowadzenia pojazdów, złożył sam Skarżący. Drugie zaś, to w którym stwierdzono przeciwskazania do prowadzenia pojazdów przez Skarżącego, wpłynęło do akt sprawy na skutek działania Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie. Oba orzeczenia wydane zostały przez uprawnionych lekarzy, co oznacza, że powinny stanowić dla organu źródło informacji o charakterze fachowym i jednakowo wiarygodnym w rozumieniu art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tym samym, skoro dokumenty te zawierały wzajemnie wykluczające się twierdzenia, co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdami – Starosta miał podstawę, aby uznać, że wobec Skarżącego zachodzą z dużym prawdopodobieństwem ograniczenia zdrowotne mające wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dokumenty te ze swojej istoty powinny były zatem wzbudzić racjonalne i zobiektywizowane wątpliwości, co do zdolności Skarżącego do bezpiecznego kierowania pojazdami. Równocześnie wspomniane orzeczenia nie pozwalały jednoznacznie przyjąć, że stan zdrowia Skarżącego spełnia ustawowe wymogi. Dysponując tego rodzaju dokumentami organ nie mógł sam wybrać, który z nich jest trafny. Jak już było o tym mowa powyżej, organy nie oceniają stanu zdrowia kierujących pojazdami, a po za zakresem ich kompetencji leży analiza wyników badań lekarskich. Zdaniem organu było wyłącznie przeprowadzenie oceny, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia przesłanki wystąpienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia. 3.4. W skardze sformułowano zarzuty mające na celu wykazanie, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie przeprowadził wystarczająco wnikliwego postępowania dowodowego. Miało się to przejawiać między innymi w tym, że organ nie zwrócił się do ośrodków medycyny pracy o wyjaśnienie przyczyn powstałej rozbieżności. W ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79 ust. 2 u.k.p. sporne orzeczenia lekarskie powinny były zostać wydane przez uprawnionych lekarzy po przeprowadzeniu badań lekarskich. Ponadto, jak przewiduje art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p., w przypadku gdy w orzeczeniu lekarskim zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem uprawniony lekarz przesyła jego kopię staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Tryb weryfikacji orzeczeń lekarskich wydanych na podstawie art. 79 ust. 1 u.k.p. został uregulowany w art. 79 ust. 4-7 tej ustawy. Postępowanie to prowadzone jest w jednostce o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 5 u.k.p.), a kolejne badanie wykonuje również uprawniony do tego lekarz. W świetle tych przepisów, treści przesłanych do organu orzeczeń lekarskich, jak również przesłanek określonych w art. 99 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., w gestii organu nie leżało ustalanie przyczyn powstałych rozbieżności, ani poddanie ich merytorycznej ocenie. Obowiązkiem organu było wyłącznie przeprowadzenie formalnej oceny dowodów. W jej toku organ mógł jedynie ustalić, że w aktach sprawy znalazły się dwa orzeczenia lekarskie, w jednym z nich stwierdzono przeciwskazania do kierowania pojazdami, w drugim zaś brak owych przeciwskazań, a następnie zestawić treść tych orzeczeń i stwierdzić, czy budzą one "uzasadnione" i "poważne" wątpliwości. Zdaniem Sądu, skoro organ dysponował dwoma sprzecznymi oficjalnymi dokumentami, miał powody aby powziąć uzasadnione i poważne wątpliwości, co do stanu zdrowia Skarżącego i jego wpływu na zdolność do bezpiecznego kierowania pojazdami. Ponadto, zdaniem Sądu, skierowanie zapytań do ośrodków medycznych o przyczyny rozbieżności prowadziłoby do obejścia właściwego mechanizmu przewidzianego w ustawie o kierujących pojazdami. Ustawa ta rozstrzyga wątpliwości co do stanu zdrowia nie poprzez korespondencję wyjaśniającą między organem a lekarzami, lecz poprzez skierowanie osoby na kolejne badanie w trybie administracyjnym. To badanie – jako procedura specjalistyczna – służy właśnie rozstrzygnięciu sprzecznych informacji medycznych. Nie jest rzeczą organu, tak jak tego oczekiwała strona skarżąca, aby ustalać, czy lekarz przeprowadził pełną procedurę przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2503), które wydane zostało na podstawie art. 81 u.k.p. Tym samym Skarżący nie mógł oczekiwać, aby przed wydaniem decyzji Starosta upewnił się, czy orzeczenie lekarski "zostało wydane w trybie formalnego zamknięcia procedury diagnostycznej, a nie na skutek rzeczywistego przeprowadzenia badań lekarskich." (s. 5 skargi; k. 7 akt sądowych). 3.5. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).