III SA/Kr 1077/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 maja 2024 r., znak IG-II.7513.5.2024.UK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym przez K. W., zwaną dalej skarżącą, postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r. znak: IC-II.7513.5.2024.UK, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm. – zwanej dalej: Prawem geodezyjnym i kartograficznym), utrzymał w mocy postanowienie Starosty Chrzanowskiego z 26 marca 2024 r., znak PODGJK.6623.6.2023.AK25, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z 26 marca 2024 r., znak PODGJK.6623.6.2023.AK25, Starosta Chrzanowski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Chrzanowskiego z dnia 18 października 2023 r. znak PODGJK.6623.6.2023.AK25 o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej T. - obszar wiejski, obręb ewidencyjny M., na działce o numerze ew. [...] w zakresie zmiany dot. gleboznawczej klasyfikacji gruntów". W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 1 marca 2024 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Chrzanowskiego o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] położonej w M. wskazując na "konieczność weryfikacji dotychczasowych ustaleń klasyfikacji wynika z obniżonych plonów upraw w ostatnim dziesięcioleciu na mojej nieruchomości (...) gleby są podatne na erozję wodną i wietrzną, polegającą na spłukiwaniu i wywiewaniu cząsteczek glebowych", wskazując dodatkowo, że "działka jest pochyła, usytuowana na wzniesieniu co powoduje wypłukiwanie gruntu i w efekcie przyspieszoną erozję". Zdaniem organu pierwszej instancji ww. wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ w tej samej sprawie toczyło się postępowanie zakończone ostateczna decyzją Starosty Chrzanowskiego z 18 października 2023 r. znak PODGJK.6623.6.2023.AK25. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy jej zdaniem istnieje interes strony przemawiający za uchyleniem ostatecznej decyzji i ponownym przeprowadzeniem postępowania w celu ustalenia faktycznej jakości i żyzności gleby. Nadto, zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, tj. artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy,, dokonania w sposób dowolny oceny materiału dowodowego, przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i nieprawidłowej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie klasyfikacji gleby. Wymienionym na wstępie postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego przepisu, który był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do przyczyn takich należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 605/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2022 r. sygn. akt II GSK/2033/18). W ocenie organu odwoławczego treść złożonego wniosku jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca domaga się przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o czym świadczy powołanie się na § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012 poz. 1246). Starosta Chrzanowski prawidłowo zatem ocenił żądanie zawarte w piśmie z 13 lutego 2024 r. (data wpływu 1 marca 2024 r.) pod kątem możliwości jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej i słusznie stwierdził o istnieniu przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., można bowiem mówić wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wszystkie wymienione warunki są spełnione. Ostateczna decyzja Starosty Chrzanowskiego z dnia 18 października 2023 r., znak PODGJK.6623.6.2023.AK25, została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej, która jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...]. Przedmiotem pierwotnego wniosku, jak i obecnego, była aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji - gruntów na działce nr [...] obręb M. z tych samych powodów wskazanych w obu wnioskach, tj. obniżonych plonów upraw w ostatnim dziesięcioleciu, położeniu działki na wzniesieniu i jej pochyłości co powoduje "wypłukiwanie gruntu" i "erozję gleby przez spływającą wodę i wiatr". Zatem nie zmienił się stan faktyczny. Wymienione powyżej przesłanki zostały przeanalizowane w toku przeprowadzonego w 2023 roku postępowania, zakończonego prawomocną decyzją Starosty Chrzanowskiego z 18 października 2023 r., znak PODGiK.6623.6.2023.AK25. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, iż pierwotny wniosek skarżącej został rozpoznany merytorycznie. Następie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Zmiany w jakości i strukturze gleb są procesem bardzo powolnym i praktycznie niezauważalnym na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat. Zatem to zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przemawiają za taką interpretacją przepisów o gleboznawczej klasyfikacji gruntów, która dopuszcza ewidencjonowanie zmian istotnych, dotyczących jakości gleby. Skarżąca nie powołała przy tym nowych okoliczności faktycznych, z których wynikałaby konieczność podjęcia czynności klasyfikacyjnych. Z kolei wskazywanie przez skarżącą na uzgodnienie pozytywnych warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na przedmiotowej działce dowodzi, że zamiarem właściciela jest zabudowa działki, a nie jej rolniczy sposób wykorzystania. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się tylko grunty rolne i leśne, a nie grunty z rozpoczętym procesem inwestycyjnym. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca kwestionuje ustalenia dokonane w ramach wydanej przez Starostę Chrzanowskiego ostatecznej decyzji z 18 października 2023 r. Tymczasem nie skorzystała z możliwości odwołania się od tej decyzji, co otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 13 lutego 2024 r., w której zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania są więc w niniejszej sprawie oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, powtórzyła argumentację odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownie zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów: - art. 154 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której w sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji z dnia 18 października 2023 r., znak: PODGiK.6623.6.2023.AK25, odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewid. T. - obszar wiejski, obręb ewidencyjny M. na działce nr ew. [...] oraz przemawiający za ponownym przeprowadzeniem postępowania w niniejszej sprawie w celu ustalenia faktycznej jakości i żyzności gleby; - art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ w pełni stanu faktycznego sprawy, w szczególności faktycznej jakości i żyzności gleby, a to wskutek odmowy wszczęcia postępowania i nieupoważnienia klasyfikatora do wykonania czynności klasyfikacyjnych w terenie, co doprowadziło do oparcia się przez organ jedynie na części materiału dowodowego i w konsekwencji do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz dokonania ich oceny w sposób dowolny, niezgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w oparciu jedynie o część materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z postanowieniami art. 119 pkt 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę prawną kwestionowanego skargą postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania oprócz sytuacji, gdy podanie do organu administracji wniesie podmiot nie będący stroną, może stanowić niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Podkreśla się i w piśmiennictwie i w judykaturze, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być interpretowana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to zatem "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. m. in. wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ( Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Mając powyższe na uwadze działania organów w niniejszej sprawie należało ocenić zatem pozytywnie. "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216). Zdaniem Sądu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak i organ pierwszej instancji, w sposób przekonywujący wykazały, że zachodziła taka sytuacja, która uniemożliwiała ponowne uruchomienie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia 13 lutego 2024 r. w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji - gruntów na działce nr [...] obręb M. Organy wskazały bowiem, że jest to niemożliwie z tegoż względu, gdyż zachodzi tożsamość podmiotowo – przedmiotowa postępowania, którego miałoby by być uruchomione na skutek obecnego wniosku skarżącej z tym, które zostało już skonkretyzowane (rozstrzygnięte) pomiędzy tymi samymi stronami i w tym samym przedmiocie, ostateczną decyzją Starosty Chrzanowskiego z dnia 18 października 2023 r., znak PODGiK.6623.6.2023.AK25. Zasadnie więc wskazał organ, że postępowanie to zakończone co dopiero wskazaną decyzją, dotyczyło także aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji - gruntów na działce nr [...] obręb M., własności skarżącej i z tych samych powodów wskazanych w obu wnioskach, tj. obniżonych plonów upraw w ostatnim dziesięcioleciu, położeniu działki na wzniesieniu i jej pochyłości co powoduje "wypłukiwanie gruntu" i "erozję gleby przez spływającą wodę i wiatr". Wymienione powyżej przesłanki zostały przeanalizowane w toku przeprowadzonego w 2023 r. postępowania, zakończonego prawomocną decyzją, a stan ten się nie zmienił, bowiem, co istotne, skarżąca nie powołała nowych okoliczności faktycznych, z których wynikałaby konieczność podjęcia ponownych czynności klasyfikacyjnych. Zasadnie więc organ odwoławczy podniósł, że wskazywanie przez skarżącą na uzgodnienie pozytywnych warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na przedmiotowej działce dowodzi, że zamiarem właściciela jest zabudowa działki, a nie jej rolniczy sposób wykorzystania. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się tylko grunty rolne i leśne, a nie grunty z rozpoczętym procesem inwestycyjnym. W ocenie Sądu nie wystarczy zatem li tylko określenie we wniosku kierowanym w przedmiotowej sprawie do organu administracji żądania dokonania aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu uprawnionego podmiotu. Trzeba również wykazać, a więc udowodnić, a nie jedynie ogólnie twierdzić, że zachodzi konieczność ponownego uruchomienia postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jak trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 2 pkt 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Trzeba mieć więc na uwadze, że zmiany w jakości i strukturze gleb są procesem bardzo powolnym i praktycznie niezauważalnym na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat. Stąd rzeczywiście i zasady logicznego rozumowania i ogólna wiedza na ten temat z doświadczenia życiowego przemawiały za tym, że istnieją i to uzasadnione przyczyny, ale uniemożliwiające ponowne uruchomienie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie z tej racji, że kwestia ta, po pierwsze i najważniejsze, została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty Chrzanowskiego z dnia 18 października 2023 r., znak PODGiK.6623.6.2023.AK25, od której skarżąca nie składała odwołania. To tą drogą winna skarżąca kwestionować ewentualne merytoryczne w tym zakresie kwestie. Po drugie przeszkoda tkwi również w powolnych i niezauważalnych zmianach w jakości i strukturze gleby na przestrzeni lat, a nic nie wskazuje oprócz niepopartych twierdzeń skarżącej, iż zaistniały nowe w tym zakresie okoliczności, odmienne od dotychczasowych. Rację ma zatem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania były więc w niniejszej sprawie oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie było to także możliwe z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., która, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, LEX nr 1682732, "(...) służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych [...]. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli.", nie było to możliwe. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Prowadzenie zatem ponownego postępowania pomiędzy tymi samymi stronami i w tym samym przedmiocie i w sytuacji już jego rozstrzygnięcia, groziłoby ciężkim naruszeniem prawa przez organ. Decyzja wydana w postępowaniu uruchomionym ponownie byłaby więc obarczona kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną), a organ administracji działa na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), tj. na podstawie i w granicach prawa, co odpowiada konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 k.p.a.). Skarga nie mogła więc z powyższych względów wywrzeć zamierzonego skutku gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 154 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są całkowicie nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.