III SA/Kr 1084/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSAElżbieta Kremer Sędziowie WSABożenna Blitek NSAWiesław Kisiel (spr) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r, Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmian w statucie Gminy Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zaskarżona uchwała podjęta została z powołaniem się na art.3 ust.1, art.22 i art.40 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591ze zm.). W statucie Gminy [...] wprowadzone zostały dwie zmiany, tj. warunkiem utworzenia przez radnych klubu jest zadeklarowanie w nim udziału co najmniej siedmiu radnych, a nie jak dotychczas – czterech radnych (§ 120 ust.1 statutu). Jeżeli liczba członków klubu spadnie poniżej siedmiu radnych (a nie jak dotychczas 4 radnych) wówczas Rada Gminy podejmuje uchwałę o rozwiązaniu klubu. Wojewoda i wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Zarzucił jej sprzeczność z art.2 Konstytucji RP oraz z art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Wojewody kompetencja Rady Gminy do określania zasad tworzenia klubów radnych nie może być wykonywana całkowicie swobodnie. Realizując tą kompetencję nie można podważyć ustawowego uprawnienia radnych do tworzenia klubów. Powołując się na wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., II SA/Kr 1614/03 Wojewoda zaznaczył, że przy niewielkiej liczebności rady, określenie wysokiego minimalnego składu klubu, istotnie ogranicza prawo radnych do tworzenia klubów. Dlatego wprowadzenie zaskarżoną uchwałą minimalnego progu 7 członków w 15 osobowej radzie narusza (zdaniem Wojewody) art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym). Akt prawa miejscowego powinien być tworzony tak, aby nie była potrzebna szybka jego zmiana Tego postulatu nie spełnia zaskarżona uchwała. Wolny mandat radnego implikuje ograniczoną kompetencję rady w jego wykonywania. Ustawodawca zwiększył rolę klubów przyznając im prawo delegowania swoich przedstawicieli do Komisji Rewizyjnej. W konsekwencji Rada Gminy nie powinna stwarzać barier dla tworzenia klubów. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Akcent został położony na prawo Rady Gminy do względnie swobodnego kształtowania organizacji wewnętrznej. Powołując się na art.169 ust.4 Konstytucji RP, art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz wyrok WSA z dnia [...] 2004 r., Wójt Gminy dowodzi, że nowelizacja statutu gminy mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. Rada jest w tym zakresie decydentem, mającym możliwość ustalenie progu liczebnego klubu. Prawo nie stwarza takich ograniczeń, na jakie powołuje się Skarżący Wojewoda. Na koniec swego wywodu Wójt Gminy dodaje: że w 15 osobowej Radzie Gminy radni mają możliwość tworzenia więcej niż dwóch 7-osobowych klubów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę o tym, że w 15 osobowej Radzie Gminy radni mają możliwość tworzenia więcej niż dwóch 7-osobowych klubów – stanowi w istocie najkrótsze (choć prawdopodobnie niezamierzone) uznanie trafności skargi Wojewody Obie strony zgadzają się, że zaskarżona uchwała nie może być uznana za prawidłową, jeżeli wykazana zostanie jej sprzeczność z Konstytucją RP lub wyraźnymi nakazami czy zakazami ustawowymi. Obie strony odwołują się zarówno do kompetencji Rady Gminy do uchwalania statutu gminy, jak i do prawa radnych do tworzenia klubów. W ocenie Sądu, najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie ma kolizja dwóch ustawowych dyrektyw powinnego postępowania. Z jednej strony Rada Gminy ma generalnie zakreśloną kompetencję do kształtowania swej wewnętrznej organizacji, w tym – zasad tworzenia przez jej radnych klubów. Z drugiej strony radni bez istotnej potrzeby nie mogą być krępowani w tworzeniu swoich klubów. Tak długo, jak nie wymagają tego reguły działania zbiorowego , potrzeby wypełniania swych funkcji przez radę, Wójta Gminy i inne organy, tak długo rada nie powinna ingerować w wykonywanie wolnego mandatu radnego. Wyraźnie przypomina o sobie generalny postulat minimalizowania regulacji prawnej, nie tworzenia nakazów i zakazów prawnych ponad absolutną konieczność. Dla Rady i wypełniania jej funkcji w demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP) nie może być przeszkodą funkcjonowanie więcej niż dwóch klubów radnych. Natomiast dla radnych kluczowe znaczenie ma prawo delegowania przez klub przedstawicieli do Komisji Rewizyjnej, występowania przez klub z inicjatywą uchwałodawczą . Nie podważa tego nawet Wójt Gminy zaznaczając w swej odpowiedzi, że w jego ocenie Radni mogą stworzyć więcej niż dwa kluby. W sprzeczności z tą deklaracją pozostaje fakt, że zaskarżona uchwała uniemożliwia to w 15 osobowej radzie. W konsekwencji Sąd w całości podziela stanowisko i argumentację Skarżącego Wojewody Uchwała narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP) poprzez pozbawienie opozycji w Radzie Gminy możliwości pełnego korzystania z ustawowego uprawnienia do tworzenia klubów. Została naruszona zasad praworządności (art.7 Konstytucji RP), albowiem prawo do regulowania zasad tworzenia klubów zostało przez Radę Gminy zinterpretowane nadmiernie rozszerzająco, kosztem uprawnień radnych do tworzenia klubów. Zaskarżona uchwała jednostronnie akcentuje kompetencję Rady do regulowania klubów (art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym), przemilczając obowiązek rady respektowania zasad wykonywania wolnego mandatu radnego. Takie korzystanie przez Radę ze swej kompetencji nie zasługuje na ochronę w demokratycznym państwie prawnym. Jest to bowiem próba stworzenia przez większość, zdolną przeforsować swój projekt uchwały, rozwiązania ograniczającego możliwości działania opozycji czy innych grup radnych. Takie uregulowanie nie da się pogodzić z ustawowymi regułami kontroli organu wykonawczego przez Komisję Rewizyjną, w skład której mają prawo wejść przedstawiciele każdego klubu radnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692).