III SA/Kr 1085/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 7 czerwca 2006 r. Nr [...] w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w [...] postanawia: skargę odrzucić W dniu [...] 2006 r. Wojewoda [...] w drodze zarządzenia zastępczego stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w [...]. W dniu [...] 2006 r. Burmistrz Gminy i Miasta w [...] wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...]2006 r., dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w [...]. Po przekazaniu zarządzenia organowi nadzoru, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] 2006 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, po czym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27.06.2006 r. znak [...] stwierdził nieważność w całości zarządzenia Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Burmistrz nie jest organem uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu. Podniesiono, że ustawodawca w wyczerpujący sposób uregulował kwestię podmiotów uprawnionych do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i brak jest podstaw prawnych do stosowania w tym zakresie innych regulacji, właściwym tym art. 50 ustawy Prawo właściwym postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wykonawczy gminy nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze. W związku z tym przyjęcie, że Burmistrz Gminy i Miasta w [...] nie był uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, należało stwierdzić nieważność zarządzenia tego Burmistrza stanowiącego podstawę do wniesienia skargi. W ocenie organu nadzoru nad organami samorządu terytorialnego stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia Burmistrza nie wstrzymuje rozpoznania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody. Na to rozstrzygniecie nadzorcze skargę wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta w [...] W skardze skarżąca Gmina nie odniosła się do przedmiotu zaskarżenia. Wyjaśniła, że domaganie się stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz uchylenie w całości tego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika z naruszenia przez organ nadzoru art. 2 ust. 3, art. 19 ust. 4 oraz art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 27 Statutu Gminy [...]. Podniesiono, że na sesji w dniu [...].2006 r. przybyło 11 radnych, czym zapewniono niezbędne quorum do przeprowadzenia obrad. Sesja na dzień [...].2006 r. została prawidłowo zwołana. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani Statut Gminy [...] nie regulują sytuacji odwołania już zwołanej sesji rady gminy i ewentualnego jej przesunięcia na inny termin. W związku z tym w drodze analogii można przyjąć, iż przesunięcie terminu sesji jest dopuszczalne w trybie właściwym do jej zwołania. Ponieważ termin ten nie został dochowany, tym samym zgodnie z § 27 Statutu Gminy [...] Rada Miejska mogła podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczeniu nowego terminu jej przeprowadzenia. Wiceprzewodniczący przyznał sobie kompetencje przysługujące Radzie Miejskiej, ponieważ sam odwołał zwołaną sesję organu stanowiącego gminy. Pismo Wiceprzewodniczącego o odwołaniu sesji należy traktować jako prośbę skierowaną do radnych, a nie oficjalne stanowisko Rady Miejskiej. Pismo to nie zawiera pieczęci Rady Miejskiej i nie zostało wywieszone na gminnej tablicy ogłoszeń i nie wszyscy mogli się z nim zapoznać. W skardze podniesiono również, że na przewodniczącym rady gminy lub wiceprzewodniczących ciąży obowiązek obligatoryjnego zwołania raz na kwartał sesji organu stanowiącego, a tymczasem w przypadku Rady Miejskiej w [...] mimo składanych w tym zakresie wniosków ani Przewodniczący Rady ani Wiceprzewodniczący nie chcieli zwoływać sesji. Od dnia [...].2006 r. do dnia [...] .2006 r. nie zwołano żadnej sesji Rady Miejskiej w [...] Wiceprzewodniczący Rady działał w ten sposób na szkodę samej Rady, mimo że należało uchwalić ok. 50 projektów uchwał. Takie postępowanie stanowiło jawne lekceważenie mieszkańców i działanie na ich szkodę. Tym samym jedna osoba sparaliżowała funkcjonowanie całej Gminy. Skarżąca Gmina wywodzi również, iż w związku ze zwołaniem przez Wiceprzewodniczącego sesji Rady Miejskiej na dzień [...].2006 r. i niezachowaniem procedury jej przesunięcia, sesja tej Rady odbyta w dniu [...].2006 r. jest ważna. Brało w niej udział większość radnych uprawnionych do głosowania. W związku z brakiem stawienia się na sesji osoby uprawnionej do jej przewodniczenia uznano, że wypełnienie w tym zakresie luki ustawowej nastąpi poprzez odpowiednie zastosowanie art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym osobą uprawnioną do prowadzenia sesji był najstarszy wiekiem radny J.T. Zdaniem skarżącej Gminy to nie radni naruszyli prawo, ale jej Wiceprzewodniczący, który doprowadził do całkowitego uniemożliwienia jej działania. Wskazano również na art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który nakazuje zachowanie proporcji między zakresem kontroli administracyjnej nad działalnością społeczności lokalnych a znaczeniem interesów, które należy chronić. Wojewoda M.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie oraz połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Rady Miejskiej w [...] na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wskazano, że skargę wniósł podmiot nieuprawniony. Burmistrz Gminy i Miasta w [...] nie jest uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarga wniesiona przez Burmistrza Gminy i Miasta w [...] podlega w tej sprawie odrzuceniu. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek gminny, których interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". Podstawę do wniesienia skargi winna w tej sprawie stanowić uchwała rady gminy i nie ulega wątpliwości, iż to właśnie ten organ (rada gminy) jest uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy. W sprawie wygaśnięcia mandatu takiej osoby, jednym uprawnionym organem gminy jest organ uchwałodawczy gminy. Tym samym Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze potwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza niejako w zastępstwie Rady Miejskiej w [...]. W takiej zaś sytuacji organem uprawnionym do zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody stwierdzającego wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego była rada gminy, a nie sam organ wykonawczy. Taka treść wprost wynika z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności z art. 98a ust. 3 tej ustawy. Ponieważ na mocy art. 98 "a" ust. 3 cytowanej ustawy do zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, zgodnie z którym jedynie gminie (w której imieniu może działać Rada Gminy) przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na to zarządzenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powołane art. 98 i 98a ustawy o samorządzie gminnym stanowią przepisy lex specialis wobec art. 50 P.p.s.a., zgodnie z którym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Takie stanowisko zostało również zajęte w orzecznictwie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w postanowieniu z dnia 7.02.2006 r., II SA/Bk 61/06, opub. w LEX nr 192860, orzekł, że "przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji określonej w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym Wójt Gminy nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody". Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Rekapitulując należy wskazać, iż skoro art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji określonej w art. 50 P.p.s.a., to tym samym Burmistrz Gminy i Miasta w [...] nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] Ponieważ posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżący takiej legitymacji nie posiada, to skarga ta na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do poczynionych ustaleń, w przypadku odrzucenia skargi Sąd nie bada zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym należało orzec jak w sentencji postanowienia.