III SA/Kr 1089/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 i 15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - Prezydenta Miasta - z dnia [...] 2012 r. nr [...] – wydaną przez upoważniony do tego Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w sprawie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1 290,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. T w dniach 22 listopada 2011 r. do dnia 24 listopada 2011 r. w celu wygrodzenia chodnika przy budynku nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. W dniu 22 listopada 2011 r. po interwencji Straży Miejskiej w związku z nielegalnym zajęciem pasa drogowego ul. T w K, została przeprowadzona kontrola przez inspektorów ZIKiT, podczas której stwierdzono zajęcie chodnika poprzez wbicie metalowych prętów oraz taśmy przy budynku nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że zajęcie pasa drogowego wynosiło 21,5 m². W związku z powyższym zostało wszczęte postepowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] – organ I instancji - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, nałożył na Spółkę A Sp. z o.o. z siedzibą w K karę pieniężną w wysokości 1 290,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. T w dniach 22 listopada 2011 r. do dnia 24 listopada 2011 r. W odwołaniu od tej decyzji Spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w K zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania – art. 7, 10, 77 i 107 k.p.a. Nadto wniosła, na podstawie art. 136 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność ustalenia, czy i kiedy oraz na jak długo oraz przez kogo doszło do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, gdyż okoliczności te w ocenie Spółki nie zostały ustalone. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, wskazało, że kwestie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego reguluje ustawa o drogach publicznych. Wyjaśniło, że w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.Zgodnie z art. 40 ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Podstawą obliczenia kary stanowią przepisy oraz uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. z 2011 r. Nr 467, poz. 4521). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium nie uznało argumentów podniesionych w odwołaniu za zasadnych. Jak wynika bowiem z akt sprawy, strona została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, a od dnia 2 grudnia 2011 r., tj. od dnia odebrania zawiadomienia, miała możliwość w terminie 14 dni do zapoznania się ze sprawą. Kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana dnia [...] 2012 r. W dniu [...] 2011 r. została wydana natomiast decyzja nr [...] zezwalająca na wygrodzenie chodnika na cele budowlane w terminie od 25 listopada 2011 r. do dnia 30 marca 2012 r., tak więc zdaniem Kolegium, strona miała pełną świadomość, że przed terminem określonym w decyzji zezwalającej na zajęcie chodnika, jej działania są niezgodne z przepisami prawa. W przypadku zatem stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, właściwy organ zobowiązany był do podjęcia działań przewidzianych omawianymi przepisami, czyli zobowiązany był naliczyć i wymierzyć karę pieniężną. W skardze na powyższą decyzję Spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w K powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że na tym odcinku chodnika przy budynku nr [...] dochodziło notorycznego wjeżdżania samochodów osób trzecich i parkowania na tym odcinku. Zdaniem skarżącej Spółki tamowało to całkowicie ciąg komunikacyjny dla pieszych, zmuszało pieszych zablokowany odcinek chodnika parkującymi samochodami obchodzić jezdnią, co stwarzało zagrożenie dla ich życia i zdrowia, a także zakłócenie ruchu na jezdni powstawanie dezaprobaty wobec trwającej budowy i pracujących na niej ekip budowlanych. Wygrodzenie chodnika taśmą ostrzegawczą doprowadziło do uniemożliwienia parkowania na tym odcinku samochodów i przywrócenia ciągu komunikacyjnego pieszego. Skarżąca Spółka uważa, że poprzez wbicie w ciągu chodnika metalowych słupków oraz taśmy, które to elementy można z łatwością wyciągnąć i zerwać, nie doszło w ogóle do zajęcia pasa drogowego. Twierdzi też, że organy nie ustaliły w sposób rzeczywisty stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pozbawiły czynnego udziału stronę skarżącą w toczącym się postępowaniu, nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania strony, który był istotny dla treści rozstrzygnięcia i w związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na tą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych powyżej granicach wykazała bowiem, że kwestionowana decyzja nie została wydana ani z naruszeniem prawa materialnego, ani z naruszeniem przepisów postępowania w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili jej wydawania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, w tym art. 40 tej ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy także: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym,2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3 (art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Jak stanowi ust. 3 art. 40 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W myśl art. 40 ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40 ustawy, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (ust. 8 art. 40 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Powyższe przepisy w sposób dostateczny określają zarówno przesłanki wymierzenia kary, jak i sposób jej obliczania. Wykładnia tych przepisów wskazuje, że dla ich zastosowania koniecznym jest ustalenie, czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też w innych sytuacjach wskazanych w ust. 12 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia organów orzekających, że doszło wbrew twierdzeniom strony skarżącej, do zajęcia przez nią pasa drogowego ul. T, przy budynku nr [...] w K, w dniach 22 listopada 2011 r. do dnia 24 listopada 2011 r. Według art. 4 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; Droga natomiast, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Chodnik zaś to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Bezspornie, wbicie w chodnik na długości budynku nr [...] przy ul. T w K metalowych prętów i rozciągnięcie pomiędzy nimi taśmy zabezpieczającej spowodowało zajęcie części pasa drogowego nie akceptowane przez zarządcę drogi. "Zająć" oznacza bowiem "zapełnić, wypełnić sobą lub czymś jakąś przestrzeń, powierzchnię czegoś", "zawładnąć czymś" (Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002). Argumentacja strony skarżącej, że poprzez tego rodzaju czynności nie doszło do zawładnięcia określonej przestrzeni pasa drogowego na długości chodnika przy budynku nr 8 jest nietrafna, podobnie jak i próba usprawiedliwienia takiego stanu rzeczy poprzez twierdzenie, iż miało to zagwarantować bezpieczeństwo przechodniów. Wręcz przeciwnie, doszło do zawładnięcia tej części pasa drogowego, bo uniemożliwiło to poruszanie się pieszych po tej wydzielonej przestrzeni chodnika zmuszając ich tym samym do jej obejścia i przechodzenia po jezdni. Dodać przy tym należy, że nawet jeżeli działaniom takim, jak twierdzi strona skarżąca miała przyświecać idea zagwarantowania bezpieczeństwa pieszych i zapobieżenie parkowania w tym miejscu pojazdów, na które nie reagowały powołane do tego służby, to takie działania nie mogą naruszać obowiązującego porządku prawnego, zaś strona skarżąca nie może wkraczać w kompetencje innych organów lub instytucji. Działania te w żaden sposób nie były też związane z wystąpieniem stanu wyższej konieczności. "Zajęcie pasa drogowego" zatem tonie tylko jednorazowa czynność zajęcia pewnej przestrzeni, ale także utrzymywanie przez pewien okres czasu, choćby nawet krótki, stanu tego zajęcia. Fakty powyższe potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał fotograficzny, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Poza sporem jest, że strona skarżąca uzyskała w dniu [...] 2011 r. decyzję nr [...] zezwalającą na wygrodzenie chodnika na cele budowlane, lecz w okresie od 25 listopada 20011 r. do dnia 30 marca 2012 r. Zajęcia natomiast pasa drogowego bez zezwolenia strona skarżąca dokonała zanim rozpoczął bieg okres, na jaki zezwolenia udzielono. Strona skarżąca dokonała zatem zajęcia samowolnie, za które uważa się każde zajęcie bez zezwolenia lub sprzecznie z warunkami zezwolenia. Konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi jednego z naruszeń, wskazanych w art. 40 ustawy, jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Należy podkreślić, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Związanie organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada więc przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107). Argumenty podnoszone uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a potem w skardze, są więc niezasadne. Trafnie stwierdza WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II SA/Lu 92/12; LEX nr 1145818, że "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. (tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy". Tego jednakże strona skarżąca poza podniesieniem ogólnego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. nie uczyniła. Domaganie się więc przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia, kto dokonał i kiedy oraz na jaki okres zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy materiał dowodowy pozwalał na ustalenie tych okoliczności, należało ocenić jako próbę przedłużenia postępowania w ramach ogólnie pojętego prawa do obrony interesów strony skarżącej. Strona skarżąca nie zaprzeczyła w żaden sposób, że czynności wbicia metalowych prętów w chodnik i rozciągnięciu taśmy zabezpieczającej zatrudniony u niej pracownik nie wykonywał na jej rzecz. Strona skarżąca nawet nie podała okoliczności, które mogłyby wskazywać na inny stan rzeczy. Zarzuty naruszenia przepisów postepowania, artykułów: 7, 77, 75, 78 i 80 k.p.a. są więc chybione. Mankamenty uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć, są natomiast kwestią związaną z tzw. "dobrym uzasadnieniem" i nawet ułomności w wymogach stawianych art. 107 § 3 k.p.a., gdy nie mogły mieć one istotnego wpływu na wynik tej sprawy, tak jak w tym przypadku, nie mogą spowodować uchylenia kontrolowanych decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.