II SA/Lu 92/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. Ł. i R. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] lipca 2011 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., odmawiającą wydania A. i M. małżonkom S. nakazu przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu na działce przy ul. J. [...] w Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyjaśnienie zagadnienia kierowania wód opadowych na działkę nr ewid. [...] przy ul. J. [...] w Z. z uwagi na zmianę ukształtowania terenu działki sąsiedniej nr ewid. [...] (jej podwyższenie) w związku z realizacją robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego oraz dojazdów i chodników. Organ wskazał ponadto, iż z treści protokołu oględzin z dnia 23 lipca 2010 r. wynika, iż na działce przy ul. J. [...] w Z. w oparciu o decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2005 r., Nr [...], znak: [...] został zbudowany budynek mieszkalny wraz z urządzeniem terenu i obecnie budowa jest zakończona a teren został zagospodarowany. Ponadto ujawniono, że teren działki przy ul. J. [...] ukształtowany jest z lekkim spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. J. [...] i zawyżony o 14 cm w stosunku do działki sąsiedniej. Według pisma Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego Budownictwa i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Z. z dnia 8.11.2010 r., znak: [...], przedmiotowe pozwolenie na budowę nie naruszało naturalnego spływu wód oraz nie uprawniało M. S. do podwyższenia terenu na powierzchni całej swojej działki. Organ podniósł, iż projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, określał poziom "zera na wysokości 210,80 m, zaś poziom terenu znajdującego się bezpośrednio przy budynku określony był na 210,30 m, czyli 50 cm niżej od poziomu parteru. Organ odwoławczy podniósł również, że w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, dołączona też została kserokopia projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] w Zamościu do udzielonego pozwolenia na budowę wraz z częścią rysunkową, sporządzona przez geodetę K. K. Z projektu zagospodarowania terenu oraz opisu do projektu zagospodarowania działki dotyczącego danych gruntowych (pkt 8) wynika, że istniejąca rzędna terenu przy projektowanym budynku wynosi 210,10 m, a rzędna posadowienia budynku została podniesiona o 0,20 m. Zatwierdzony projekt budowlany zakłada poziom 0,00 = 210,8 m, a rzędna terenu pod projektowany budynek jest 0,50 m poniżej tego poziomu, czyli wynosi 210,30 m. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z dokumentacji nie wynika natomiast, że podniesiony o 0,20 m ma być teren całej działki. Z uwagi na istniejące na działkach odwodnieniowe ciągi drenarskie należy domniemywać, że teren należy do podmokłych bądź słabo przepuszczalnych. Stan techniczny urządzeń melioracyjnych może nie spełniać już swojej funkcji, bądź spełnia ją w ograniczonym zakresie, stąd może pojawiać się stojąca na posesjach woda. Z przedłożonej do akt sprawy mapy zagospodarowania działki nr ewid. [...] z 24.11.2007 r. wynika, że istniejące rzędne terenu na działce nr ewid. [...] przy granicy z działką nr ewid. [...] wynosiły 210,4 m i 210,3 m, natomiast przy granicy z działką [...] ok. 210,2 m, co sugeruje naturalne pochylenie terenu z działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...]. Organ drugiej instancji wskazał, iż fakt nawiezienia ziemi na teren całej działki został potwierdzony przez M. S. (inwestora) w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] maja 2011 r. Dodatkowo, według oświadczenia inwestora, woda z wybudowanego budynku spływa na teren działki nr ewid. [...], a nie w kierunku działki sąsiedniej. Zaleganie natomiast wód opadowych na działce nr ewid. [...] spowodowane jest spływem tych wód z rur i rynien spustowych budynku państwa Ł. oraz z ulicy J. Uczestniczący w rozprawie administracyjnej R. Ł. stwierdził, iż nawiezienie ziemi nastąpiło na przełomie 2007/2008 roku i w wyniku tego zdarzenia spływ wód opadowych z działki nr ewid. [...] został zablokowany. Celem udowodnienia faktu podniesienia rzędnych terenu R. Ł. wniósł o dokonanie pomiarów wysokościowych działki nr ewid. [...], jak też zażądał usunięcia nawiezionej ziemi i doprowadzenie terenu działki do warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub wykonania takich urządzeń, które spowodują przywrócenie stanu poprzedniego. Dalej organ wskazał, iż sprawy dotyczące zmiany ukształtowania terenu spowodowane robotami budowlanymi, mogące powodować zmianę spływu wód opadowych, podlegają rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W myśl § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zakaz kierowania wody opadowej z działki budowlanej na teren sąsiedniej nieruchomości ma charakter kategoryczny. W przepisie tym chodzi o zmianę naturalnego spływu wód spowodowaną zabudową działki budowlanej budynkami oraz związanymi z nimi urządzeniami. Przez zmianę taką należy przy tym rozumieć każdą zmianę spływu wód w porównaniu do spływu wód opadowych, jaki istniałby na działce budowlanej, gdyby nie została ona zabudowana. Organ odwoławczy podniósł, iż dokonane przez PINB Miasta Z. postępowanie wyjaśniające wykazało, że odprowadzanie wód opadowych ze zrealizowanego budynku mieszkalnego odbywa się za pomocą rynien i rur spustowych wpuszczonych w grunt, przy czym rynny te oraz rury spustowe nie zostały skierowane na teren sąsiedniej działki (oznaczonej nr ewid. [...] w Z.). Jednocześnie projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, dokumentacja fotograficzna zgromadzona w toku postępowania i protokół oględzin z dnia 23.07.2010 r., świadczą, że teren działki nr ewid. [...] w Z. w pasie pomiędzy budynkiem mieszkalnym posiadającym dojazd i chodniki utwardzone kostką betonową a działką nr ewid. [...] ogrodzoną ogrodzeniem z murkiem z pełnych płyt betonowych jest niezabudowany i nieutwardzony (porośnięty jest trawą). Dodatkowo organ stwierdził, iż udzielone A. i M. S. pozwolenie na budowę, obejmujące realizację budynku mieszkalnego wraz z urządzeniem i uzbrojeniem terenu, nie nakładało konkretnych obowiązków co do sposobu odprowadzania wód opadowych. Zdaniem organu, wykazana w toku postępowania okoliczność nawiezienia ziemi i rozplantowania jej na terenie całej działki nr ewid. [...] w Z. nie powoduje odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego i utwardzonego wokół budynku terenu na działkę nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ uznał, iż zabudowa działki nr ewid. [...] w Zamościu konkretnymi obiektami budowlanymi i związanymi z nimi urządzeniami nie spowodowała zmiany naturalnego spływu wód opadowych na tej działce oraz działkach sąsiednich w celu skierowania tych wód w szczególności na działkę sąsiednią oznaczoną nr ewid. [...], a więc nie doszło do naruszenia ww. § 29 cyt. rozporządzenia, powodującego konieczność podjęcia stosownych działań w oparciu o ustawę - Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wydania A. i M. S. nakazu przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu na działce przy ul. J. [...] w Z. w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Organ nadmienił również, że rozpoznanie zagadnienia zmiany kierunku odpływu wody opadowej w wyniku podwyższenia terenu działki nr ewid. [...] należy do właściwości Prezydenta Miasta Z. W świetle wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 czerwca 2011 r., II SA/Lu 154/11, oddalona została bowiem skarga A. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...].12.2010 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].10.2010 r. (umarzającą postępowanie w sprawie zmiany kierunku odpływu wody w wyniku podwyższenia terenu działki przez A. i M. S.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Z. Na podstawie powołanego wyroku WSA w Lublinie, do kompetencji Prezydenta Miasta Z. będzie należało wydanie orzeczenia w opisanym przedmiocie. W skardze na powyższą decyzję R. i R. Ł. zażądali jej uchylenia w całości, zarzucając: 1) naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 oraz art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że podwyższenie terenu działki nieprzewidziane w projekcie budowlanym nie spowodowało zmiany naturalnego spływu wód opadowych ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej i nie jest istotnym odstąpieniem od tego projektu; 2) naruszenie art. 7, 9, 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz niezawiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż podniesienie terenu działki nr [...] spowodowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych, co wpływa szkodliwie na należącą do skarżących działkę nr [...], powodując jej zalewanie. Skarżący zaznaczyli, że właściciele działki nr [...] – małżonkowie S., nie mieli pozwolenia organu budowlanego na podwyższenie terenu całej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż organy zasadnie odmówiły małżonkom S. nakazania przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu na działce nr [...] położonej przy ul. J. [...] w Z. w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, jednak wynika to z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniach obu decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwość wydania decyzji nakazującej inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest wykluczona w przypadku działania inwestora polegającego na podwyższeniu terenu nieruchomości. Dzieje się tak dlatego, iż podwyższenia terenu nieruchomości nie można uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołany przepis nie definiuje pojęcia: "obiekt budowlany", a jedynie wskazuje rodzaje obiektów budowlanych, którymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Podwyższenie terenu poprzez rozplantowanie nawiezionej na ten teren ziemi nie skutkuje powstaniem budynku, obiektu małej architektury, czy budowli. Wprawdzie ustawodawca nie określa, czym jest budowla, wskazując jedynie, iż jest to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury i wymieniając w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przykładowo, jakie obiekty można uznać za budowle, jednak podwyższenia terenu nie można zaliczyć i do tej kategorii. Co prawda powołany wyżej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wśród budowli wymienia budowle ziemne, ale zważyć należy, iż budowla ziemna – jako obiekt budowlany – musi stanowić całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego). Podwyższenie poziomu terenu tych cech budowli, w tym budowli ziemnej, nie posiada. Ponadto nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Nie zostało również wymienione w żadnym z punktów art. 29 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z definicją robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego, zaś w art. 29 ust. 2 mowa jest ponadto o utwardzaniu, instalowaniu i docieplaniu (pkt 5, 6, 14, 15 i 17). W żadnym więc razie podniesienie poziomu terenu działki nie może być traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu powołanej ustawy. Skoro zaś podwyższenie poziomu terenu działki nie może być uznane, jak wskazano wyżej, ani za obiekt budowlany, ani za roboty budowlane, nie ma podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 30 października 2009 r., II OSK 1721/08, niepubl., z dnia 14 listopada 2007 r., II OSK 1497/06, niepubl., z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 76/01, niepubl.). Wskazać przy tym należy, iż kwestie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i jego przywrócenia mogą być ewentualnie rozważane w płaszczyźnie przepisów prawa wodnego. Skarżącym, którzy zarzucają A. i M. S. – właścicielom działki nr [...], naruszenie własności należącej do nich działki nr [...] poprzez podwyższenie terenu działki nr [...], a tym samym zakłócenie stosunków wodnych na ich gruncie, przysługuje ponadto roszczenie negatoryjne przewidziane w art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego, tj. roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Z tego rodzaju roszczeniem skarżący mogą wystąpić w drodze powództwa do sądu cywilnego. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, wskazać należy, iż jest on bezzasadny. W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m. in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 10 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżący nie wskazali żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględniania skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270) skargę oddalił.