III SA/Kr 1091/25

Dnia 16 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 roku skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2025 r., znak 180000/71/580386/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 maja 2025 r., znak 180000/71/489842/2025; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B.K. 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 17 czerwca 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z 22 maja 2025 r. o odmowie B. K. (dalej skarżący) wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia opłaty prolongacyjnej. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 20 maja 2025 r. skarżący wystąpił o częściowe umorzenie, ewentualnie rozłożenia na raty zadłużenia względem ZUS. Domagał się umorzenia części odsetkowej zobowiązania, rozłożenia na raty kwoty należności głównej, jak i odsetek za opóźnienie oraz umorzenie opłaty prolongacyjnej w przypadku jej naliczenia. Decyzją z 22 maja 2025 r. ZUS, na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej. Pismem z 12 czerwca 2025 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 17 czerwca 2025 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 22 maja 2025 r. o odmowie stronie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia opłaty prolongacyjnej. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, że w myśl art. 24 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350), dalej: u.s.u.s. opłata prolongacyjna nie stanowi należności z tytułu składek. Wobec powyższego brak jest możliwości umorzenia jej w trybie przewidzianym przez art. 28 u.s.u.s. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy ustawodawca w sprawach dotyczących ustalania opłaty prolongacyjnej nakazuje odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej; 2/ naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, poprzez jego niezastosowanie mimo, iż zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu istnieje możliwość umorzenia przez organ w całości opłaty prolongacyjnej, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 331/21, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 636/22 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 626/25. Zasadnym jest zatem przywołanie części rozważań zawartych w ww. wyrokach, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy. W ocenie sądu błędne jest stanowisko ZUS jakoby z przepisów u.s.u.s. nie wynikała możliwość umorzenia opłaty prolongacyjnej, ponieważ nie stanowi ona należności z tytułu składek. Należy podkreślić, iż w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ustawodawca, chcąc określić wspólnym terminem "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę", posłużył się pojęciem "należności", a nie "należność", co oznacza, że wszystkie ww. elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek". Ponadto, przedstawiona powyżej interpretacja pojęcia "należności z tytułu składek" oraz ocena dopuszczalności umorzenia niektórych należności, znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepisy Ordynacji podatkowej posługują się terminem zaległości podatkowej. Pojęcie zaległości podatkowej obejmuje podatek, ratę podatku lub zaliczkę, które nie zostały zapłacone w terminie (art. 51 Ordynacji podatkowej). Instytucją odrębną od zaległości podatkowej są odsetki za zwłokę oraz opłata prolongacyjna (odpowiednik dodatkowej opłaty). Wynika to z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ podatkowy może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z przepisu tego wynika, iż organ podatkowy może umorzyć samą zaległość podatkową, odsetki za zwłokę od zaległości lub opłatę prolongacyjną (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2004 r., III SA 444/03, Monitor Podatkowy 2004 nr 8, s. 4). Organ podatkowy ma zatem możliwość wyboru, czy umorzy wszystkie wymienione powyżej należności, czy tylko niektóre. Zasadę wynikającą z wykładni językowej art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej modyfikuje art. 67a § 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa. Przepis ten wprowadza wyraźnie zasadę proporcjonalnej redukcji zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę. Przepis ten jest analogiczny do rozwiązania przyjętego w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, OSNP 2007, nr 7-8, poz. 111). Należy zatem uznać, że wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek", regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej, należy uznać, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony, tzn. umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Zatem każda z należności wymienionych w art. 28 u.s.u.s. jest należnością z tytułu składek i brak jest podstaw do przyjęcia, że opłata prolongacyjna nie wchodzi w skład tego pojęcia, tym samym stanowisko zaprezentowane przez ZUS w niniejszej sprawie jest błędne. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej, odnoszące się do kwestii możliwości umorzenia samej opłaty prolongacyjnej. Mając na uwadze powyższe, wobec naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).