III SA/Kr 1092/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. Ł. na § 49 ust. 1 pkt 1, § 50 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy I. oddala skargę na § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, II. odrzuca skargę na § 50 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata G. T. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. W Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art.21 ust.1 pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U z 2005r. nr 31, poz.266 z późn.zm.), oraz art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. nr 142, poz.1591 z późn.zm). Przepis § 49 uchwały zatytułowany jest "wyłączenia podmiotowe" Ust.1 ma następująca treść, Za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: pkt 1) osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W kolejnych punktach od 2 do 6 wymienione są inne osoby. Przepis § 50 uchwały zatytułowany " przepisy uzupełniające" stanowi, Prezydent Miasta określi w drodze zarządzenia: 1) szczegółowe zasady rozpatrywania, kwalifikacji weryfikacji wniosków o pomoc mieszkaniową, 2) wysokość dochodu uprawniającego do zawarcia umowy najmu lokalu położonego w budynku pozyskanym przez Gminę po 1990r. 3) szczegółowe zasady postępowania po wygaśnięciu umowy najmu na czas oznaczony, 4) szczegółowe zasady przywracania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego 5) zasady wyznaczania terminów obowiązywania umów najmu zawartych na czas oznaczony, 6) przypadki ponownego zawarcia umowy najmu innego lokalu niż lokal stanowiący przedmiot dotychczasowej umowy, 7) zakres wykwaterowań w ramach inwestycji Gminy, 8) regulamin przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, 9) regulamin konkursu ofert praz powołanie komisji do wyboru ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę, o którym mowa w § 45 ust.4 niniejszej uchwały, 10) szczegółowe zasady weryfikacji wniosków osób powołujących się na szczególne zasługi dla kultury, sztuki oraz nauki, rozpatrywanych w trybie określonym w p 14 ust.3 niniejszej uchwały. ( pkt 10 został dodany § 1 pkt 47 uchwały Rady Miasta z dnia 7 stycznia 2009r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy). A. Ł. wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem § 49 ust.1 pkt 1, oraz § 50 uchwały w brzmieniu obowiązującym na datę wniesienia skargi jako wykraczających poza zakres art.30 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, oraz art.21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, a także sprzecznych z art.4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., oraz art.32 ust.1 i art.94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła co następuje: Odnośnie naruszenia interesu prawnego i uprawnienia do zamiany lokalu socjalnego podała, że od 25 lat stara się o lokal mieszkalny z zasobów Gminy, aktualnie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. C, ale lokal ten nie nadaje się do zamieszkania uwagi na zawilgocenie i zagrzybienie. Mimo, to pismem z dnia 8 sierpnia 2008r. Prezydent Miasta odmówił zakwalifikowania jej do osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, innej nieruchomości. A dokładnie z uwagi na fakt, że jest właścicielką nieruchomości w A powiat B. Skarżąca podaje, że informowała Prezydenta, że nieruchomość w A nie może być uznana za nieruchomość mogącą zaspokoić potrzeby mieszkaniowe, gdyż jest to ugór bez drogi dojazdowej, który nie może być działka budowlaną. Odnośnie zaś naruszenia prawa podała, że z treści art.4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. wynika, że rada każdej gminy winna tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a zwłaszcza gospodarstw o niskich dochodach. Tymczasem § 49 ust.1 pkt 1 uchwały stanowi, że za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zdaniem skarżącej żaden z przepisów o charakterze ustawowym nie przewidywał możliwości doprecyzowania pojęcia " niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" w drodze aktu niższego rzędu, jakim jest uchwała rady gminy. W szczególności takiego upoważnienia nie przewiduje art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., za takie upoważnienie nie może być również uważany art. 30 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej skarżąca kwestionuje § 50 uchwały podając, że przepis ten to przejaw niedopuszczalnej subdelegacji, czyli powierzenia w drodze aktu podustawowego kompetencji zastrzeżonej przez ustawę dla innego organu. Nadto gdyby Sąd uznał, że art.30 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminy stanowi upoważnienie dla Prezydenta do stanowienia takich przepisów jak § 50 uchwały, to art.21 ustawy o ochronie praw lokatorów należałoby przyznać walor przepisu szczególnego wobec tego pierwszego. Regulacja ta jest sprzeczna z art.32 Konstytucji. W konkluzji skarżąca podała, że na podstawie przepisów uchwały pismem z dnia 8 czerwca 2008r. odmówiono zakwalifikowania jej do osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, wskazując że przysługuje jej prawo własności nieruchomości w A, w sytuacji gdy jest to nieruchomość gruntowa niezabudowana pozbawiona jakiejkolwiek wartości finansowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano na art. 21 ust.3 ustawy o ochronie praw lokatorów i użyte tam słowo "w szczególności" co oznacza, że wymienione zostały jedynie niezbędne a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Dalej wskazano, że brak określenia pojęcia, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, prowadziłby z jednej strony do zupełnie swobodnego uznania w tym zakresie i wybiórczego udzielania pomocy mieszkaniowej, z drugiej zaś strony mogłoby to prowadzić do stworzenia wymogu udzielania pomocy mieszkaniowej osobie, która posiada tytuł prawny do lokalu lub budynku i może z niego korzystać. Dlatego też gmina powinna określić co należy rozumieć poprzez "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe" W § 49 uchwały przyjęto definicję negatywną, wskazując sytuacje w których dane podmioty nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna bowiem zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób rzeczywiście wymagających pomocy. Podkreślono, że zgodnie z § 49 uchwałodawca wyłączył z kręgu osób uprawnionych wyłącznie te osoby, które posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, który stanowi podstawę do zaspokojenia przez te osoby potrzeb mieszkaniowych. Z brzmienia § 49 ust.1 pkt 1 uchwały nie można wyciągnąć wniosku, że każdy tytuł prawny do innej niż lokal mieszkalny nieruchomości stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie zostaną uznane dopiero te osoby, które łącznie spełniają następujące przesłanki: posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości; powyższy tytuł prawny stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutu braku podstaw prawnych do wydania przez radę Miasta przepisu § 50 uchwały wskazano, że podstawą tego zapisu jest art. 30 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W piśmie z dnia 25 lutego 2011r. pełnomocnik skarżącej, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wskazał na czym polega interes prawny skarżącej w zaskarżeniu § 50 uchwały. Podaje, że zarzuca nieważność względnie niezgodność z prawem § 50 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r., oraz wskazuje, że interes prawny skarżącej polega na tym, że przez przyjęty model przyznawania lokali socjalnych w uchwale, uniemożliwiono przyznanie skarżącej takiego lokalu. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. podnosi, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego odnośnie zarzutu skargi związanego z § 50 pkt 1 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U nr 145, poz.1270 z późn.zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawa prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy z art.50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Jeżeli bowiem w art.28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kpa i art.50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, to w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art.101 ust.1 powołanej ustawy musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacja prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuacje prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art.101 ust.1 powołanej ustawy tylko ten, kto wykaże , że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Przepis art.101 ust.1 nie daje podstawy do wniesienia skargi na rozstrzygniecie organu gminy naruszające ewentualnie interesy innych mieszkańców gminy. Skarga przewidziana w tym przepisie nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Podkreślić należy , że indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje mieszkańca do wniesienia skargi musi być rzeczywisty, konkretny i bezpośredni. Przenosząc te ogólne uwagi na rozpoznawaną sprawę, celem ustalenia legitymacji skargowej skarżącej należy stwierdzić, że skarżąca wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżonym § 49 ust.1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r., a jej indywidualną sytuacja prawną , a także wykazała, że względu na istnienie tego związku zaskarżony przepis negatywnie wpłynął na jej sytuację prawną. Mianowicie pismem z dnia 8 sierpnia 2008r. Prezydent Miasta odmówił zakwalifikowania jej do osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych z uwagi na treść § 49 ust.1 pkt 1 uchwały. Natomiast zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca nie wykazała legitymacji skargowej do wniesienia skargi na § 50 pkt 1 uchwały . Skarżąca nie wykazała bowiem związku przyczynowego pomiędzy § 50 pkt 1 uchwały, a jej indywidualną sytuacją prawną , a także nie wykazała w jaki sposób przepis § 50 pkt 1 uchwały wpłynął negatywnie na jej sytuację prawną, prowadząc do naruszenia jej interesu prawnego. W sytuacji gdy strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów dotyczących § 50 ust.1 uchwały. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących § 49 ust.1 pkt 1 uchwały Sąd stwierdza, że zarzuty te są bezzasadne. Warto przypomnieć, że z przepis ten stanowi "za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie" Powyższy przepis ( tak jak i pozostałe pkt 2 do 6 ust.2 § 49, które nie są przedmiotem skargi) stanowi wyjątek od zasady niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zachowanie której jest konieczne przy ubieganiu się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego komunalnego. Odnosząc się do tej przesłanki tj niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, koniecznym jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tj art.21 ust.3 pkt 2 – który ma znaczenie w niniejszej sprawie - a który przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rad gminy oddał nie tyle doprecyzowanie tych warunków, lecz samodzielne ustalenie tych warunków przez radę gminy, gdyż sama ustawa takich warunków nie formułuje. Taki sposób konstruowania upoważnienia ustawowego dla stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń, które muszą być stanowione wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego , którego wymogi ściśle określa Konstytucja (art. 92 ust.1 Konstytucji ), akty prawa miejscowego mają być stanowione " na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie "( art.94 Konstytucji ) . Założeniem ustrojodawcy było zatem przyznanie prawodawcom lokalnym większej swobody prawodawczej, aczkolwiek nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się " w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W przypadku zatem rozpatrywanym w niniejszej sprawie nie mogą wykraczać poza ogólne kryteria ustalone w art.4 powołanej wyżej ustawy, który to przepis m.in. stanowi, ze tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, a dla realizacji tych zadań gmina wykorzystuje mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. W takich okolicznościach podniesiony w skardze zarzut odnośnie § 49 ust.1 pkt 1 uchwały, który został sformułowany w następujący sposób " żaden z przepisów o charakterze ustawowym – czyli o tożsamej mocy prawnej co ustawa o ochronie praw lokatorów - nie przewidywał możliwości modyfikowania czy doprecyzowania pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych " w drodze aktu niższego rzędu jakim jest uchwała rady gminy" jest niezasadny, z uwagi na wskazane wyżej argumenty, a także dlatego, że w ustawie nie występuje pojęcie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Zdaniem Sądu Rada Miasta, mając na uwadze ustawową przesłankę z art.21 ust.3 pkt 2 tj warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, była uprawniona i zobowiązana do sprecyzowania tej przesłanki w uchwale, która w uchwale została określona jako zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych, określając kiedy uprawniony może ubiegać się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Ta przesłanka niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe została określona w Dziale II, rozdziale 3 uchwały i może przybrać następującą postać szczegółowo uregulowaną w przepisach uchwały ( § 9 uchwały warunki niemieszkalne, § 10 uchwały nadmierne zaludnienie, § 12 względy społeczne, § 13 utrata tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu ). Pewnym dopełnieniem tej regulacji, czyli doprecyzowaniem pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, jest regulacja zawarta w § 49 uchwały, w tym będący przedmiotem skargi ust.1 pkt 1. Wprowadzenie tej regulacji ma zapobiegać takim sytuacjom, gdy osoba ubiegającą się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy formalnie spełnia przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ( w jednej z wskazanych wyżej form, np. zamieszkuje w lokalu, który nie spełnia warunków technicznych § 9 uchwały ) , ale równocześnie dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu lub nieruchomości, stanowiącym podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zdaniem Sądu wprowadzenie takiego rozwiązania co do zasady należy uznać za zasadne. Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W konsekwencji rada gminy musi określić zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić niekażdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. W ramach określenia tej ustawowej przesłanki warunki zamieszkiwania mieści się regulacja zawarta § 49 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Szczególnego podkreślenia wymaga treść zaskarżonego przepisu § 49 ust.1 pkt 1 uchwały mianowicie w przepisie tym zawarte są dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby została spełniona hipoteza określonej w nim normy prawnej. Tymi przesłankami są: posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości i druga przesłanka jeżeli tytuł ten stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. A zatem nie tylko fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu, czy nieruchomości, ale badanie i ustalanie czy tytuł ten może rzeczywiście stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Tak ujęta norma prawna zawarta w przepisie § 49 ust.1 pkt 1 uchwały nie narusza prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola § 49 ust.1 pkt 1 uchwały, jako normy abstrakcyjnej, odrębną kwestią jest sprawa stosowania tej normy w praktyce. Jeżeli zatem w indywidualnych sprawach organ błędnie ocenia stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji błędnie zastosuje § 49 ust.1 pkt 1 uchwały, to okoliczność ta nie może podważać zasadności samej regulacji. Kwestia indywidualnych rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z zasobu gminy, w tym i rozstrzygnięć dokonywanych w oparciu o przepis § 49 ust.1 może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym kontroli z punktu widzenia legalności, czyli zgodności rozstrzygnięcia z prawem, jeżeli skarga zostanie złożona z zachowaniem wymaganego trybu i terminu. Skarżąca nie składała skargi na rozstrzygnięcie Prezydenta podjętej w jej indywidualnej sprawie, tylko złożyła skargę na § 49 ust.1 pkt 1 i § 50 pkt 1 uchwały Rady Miasta. Mając na powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.151 p.p.s.a i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł jak w sentencji . O kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a.