III SA/Kr 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w L na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia 26 września 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wystąpienia Marszałka Województwa [...] z dnia 18 września 2018 r. nr [...], uzgodnił zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla B sp. z o.o. z siedzibą w W na linii Komunikacyjnej O - K. Postanowienie zostało doręczone B sp. z o.o. w dniu 3 października 2018 r. W dniu 17 października 2018 r. (data stempla pocztowego) Stowarzyszenie "A" w L wniosło zażalenie na powyższe postanowienie Marszałka Województwa [...] zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wyjaśniło, że na podstawie postanowienia z dnia 3 października 2018 r. zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym B sp. z o.o. na linię komunikacyjną O – K (nr [...]). W związku z tym Stowarzyszenie bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. nie miało zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu wpadkowym, którego wynik ma w sposób oczywisty wpływ na wynik postępowania głównego. Wskazano, że Stowarzyszenie o treści postanowienia dowiedziało się dopiero 16 października 2018 r., po uzyskaniu dostępu do akt postępowania. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium wskazało, że postanowienie z dnia 26 września 2018 r. zostało doręczone spółce B w dniu 3 października 2018 r., zatem mogła ona skutecznie złożyć zażalenie do dnia 10 października 2018 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby spółka B złożyła zażalenie na to postanowienie. Ponadto SKO podało, że postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] postanowił dopuścić Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy B Sp. z o.o. na linię komunikacyjną O - K. Następnie Kolegium stwierdziło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś zażalenia/odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej. Organ podkreślił, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dla przewoźnika: B Sp. z o.o. z siedzibą W, na linii komunikacyjnej: W - K - Z. Postanowienie z dnia 9 lipca 2018 r. uprawomocniło się z dniem 23 lipca 2018 r. i stowarzyszenie, które w postępowaniu w I instancji nie brało udziału, nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Zdaniem Kolegium stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy zażalenie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane w dniu 17 października 2018 r., a więc po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez stronę postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia zażalenia przez stronę postępowania, jest ostateczność postanowienia. Wniesienie zażalenia od ostatecznego postanowienia jest więc niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie "A" w L wniosło o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż nie brał on udziału w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia i, że nie ma on legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji gdy bez swojej winy nie brał on udziału w postępowaniu uzgodnieniowym i dowiedział się o rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dopiero 16 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania - B Sp. z o.o. stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] dotyczącym linii komunikacyjnej W – K - Z. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu 26 września 2018 r. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, które zostało doręczone uczestnikowi w dniu 3 października 2018 r., a - wobec braku wniesienia zażalenia przez uczestnika - stało się ostateczne w dniu 10 października 2018 r. Z kolei skarżący został dopuszczony przez Marszałka Województwa [...] do postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia w dniu 3 października 2018 r. Skarżący nie był zatem uprawniony do wzięcia udziału w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] dotyczącym linii komunikacyjnej W - K - Z. Spółka B dodała przy tym, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a. ani też wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 ust. 1 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 26 września 2018 r. Zostało ono wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), który ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń, a który stanowi: "Art. 134. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika więc, że art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji, który w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie (w niniejszej sprawie zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania (zażalenia), to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Sąd zwraca uwagę na to, że art. 134 k.p.a. określa zakresowo warunki decydujące o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania (zażalenia), które konkretnie wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie postanowienie uzgodnieniowe z dnia 26 września 2018 r. zostało doręczone stronie postępowania głównego (dotyczącego wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej O - K) – B Sp. z o.o. w W w dniu 3 października 2018 r. Powyższe postanowienie wobec niewniesienia zażalenia przez wskazaną wyżej spółkę (jedyną ujawnioną stronę w postępowaniu uzgodnieniowym) i upływu terminu do jego zaskarżenia, stało się ostateczne w dniu 11 października 2018 r. W konsekwencji złożone przez skarżące Stowarzyszenie w dniu 17 października 2018 r. (data nadania) zażalenie dotyczy postanowienia ostatecznego, a zatem jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że upływ terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) skutkuje tym, że decyzja (postanowienie) uzyskuje walor ostateczności. Odwołanie (zażalenie) złożone po uzyskaniu przez decyzję (postanowienie) waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie (zażalenie) przysługuje jedynie od decyzji (postanowień) nieostatecznych. Decyzje ostateczne można z kolei zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. II SA/Łd 565/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. IV SA/Wa 2020/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 14 marca 2011 r. II SA/Łd 1299/10). Wobec powyższego, skoro zażalenie wniesiono wówczas, gdy postanowienie uzgodnieniowego było już ostateczne, należało orzec o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zatem prawidłowe. Kwestia legitymacji strony do wniesienia zażalenia nie ma w tym stanie rzeczy istotnego znaczenia. Nie znajdując zatem podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji.