III SA/Kr 1110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania skargę oddala Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 123, po rozpoznaniu wniosku M. P. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie rozgraniczenia parceli gruntowej pgr 3389/6 położonej w jednostce ewidencyjnej Miasto A, obręb B, zawieszonego postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na nie ustanie przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 16 marca 2006r. M. P., działając jako współwłaściciel działki oznaczonej numerem pgr 3389/6, wystąpił z wnioskiem w sprawie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego celem ustalenia granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako pgr 3389/6, stanowiącą drogę prywatną – ul. C a parcelami pgr 2317/6 oraz pgr 2317/23. Następnie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie parceli gruntowej pgr 3389/6, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr 7255, oraz pgr 2317/23, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr 44935 i pgr 2317/6, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr 46476. W odpowiedzi na zawiadomienie, w zakreślonym przez organ terminie zgłosiły się do Prezydenta następujące strony postępowania : S. K., S. W. – D., G. C., T. K. Na podstawie wyjaśnień tych osób ustalono, iż stan prawny nieruchomości oznaczonej nr pgr 3389/6 jest nieuregulowany. W toku postępowania ustalono, że osobami, którym przysługuje status strony postępowania są : S. K., J. M. oraz M. M., W. P. oraz R. P., J. P. oraz M. P., G. C., S. W.- D., T. K., A. z B. P., R. z M. B., M. z W. B., J. W., A. W., J. K., W. K., J. S., S. M., J. H., K. S. W dniu 24 października 2007r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe, chcąc wystąpić do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie kuratora na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dla zapewnienia stronom możliwości udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Pismem z dnia 3 lipca 2008r. pełnomocnik M. P. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Po ponownej analizie stanu faktycznego prawnego Prezydent Miasta uznał, iż wobec ustalenia niewątpliwego faktu śmierci części ze wskazanych jako strony osób brak podstaw do wyznaczania kuratora, natomiast konieczne jest wszczęcie postępowań o stwierdzenie nabycia spadku. Prezydent Miasta złożył wnioski o stwierdzenie nabycia spadku po następujących osobach: 1. w dniu 6 maja 2009r. po A. W. i J. W.; 2. w dniu 6 maja 2009r. po R. B. z domu M., A. P. z domu B. i J. P.; 3. w dniu 21 maja 2009r. po J. S.; 4. w dniu 21 maja 2009r. po M. B. z domu W.; 5. w dniu 21 maja 2009r. po S. P. z domu M., J. P., A. M. z domu P. i M. P. Organ I instancji wskazał, że nadal trwa ustalanie kręgu spadkobierców po J. K. oraz W. K., a żadne z powyższych postępowań o stwierdzenie nabycia spadku nie zostało prawomocnie zakończone. Dlatego organ I instancji uznał, że nie ustały przesłanki zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, co uzasadniało odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł M. P., zarzucając organowi działanie z naruszeniem art. 12 kpa. W zażaleniu podniesiono, że podjęcie działań zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłych właścicieli parceli podlegających rozgraniczeniu nie zwalnia organu administracji publicznej od zastosowania się do art. 12 § 1 kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się, możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem żalącego się organ nie powinien całego ciężaru ustalenia stron toczącego się postępowania przerzucać na podmiot prywatny, ograniczając się jedynie do złożenia wniosków o stwierdzenie nabycia spadku. Sprzeciwia się to zasadzie oficjalności działania organu administracji publicznej, zgodnie z którą organ, podejmując swoje działania, powinien być niezależny od woli jakichkolwiek podmiotów. Zdaniem żalącego się postępowanie administracyjne powinno być podjęte, gdyż dalsze zawieszenie prowadzi do jego przewlekłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 144 kpa w związku z art. 97 § 2 i art. 97 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji zawieszenia postępowania, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, względnie orzeczenie o nabyciu spadku uzyskuje charakter trwały. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. Jak bowiem ustalono, Prezydent Miasta w dniu 6 maja 2009 r. złożył do sądu wnioski o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych: A. i J. W., R. B., A. P., J. P., a w dniu 21 maja 2009 r. po J. S., M. B., S. P., J. P., A. M. i M. P. - celem ustalenia aktualnych współwłaścicieli podlegającej rozgraniczeniu nieruchomości. Żadne z powyższych postępowań o stwierdzenie nabycia spadku nie zostało prawomocnie zakończone. Nadal też trwa ustalanie kręgu spadkobierców po J. K. oraz W. K. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie mógł skorzystać z możliwości zastosowania art. 30 § 5 kpa, albowiem w sprawie tej nie można przyjąć, by spadek został nieobjęty. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. P., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ nie istniała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, bowiem żadna ze stron nie zmarła w toku postępowania; 2. art. 99 kpa, ponieważ wnioski o stwierdzenie nabycia spadków zostały złożone 6 maja 2009r. i 21 maja 2009r., a zawieszenie postępowania w sprawie rozgraniczenia parceli gruntowej nr 3389/6 miało miejsce 24 października 2007r., zatem Prezydent Miasta nie podjął równocześnie z zawieszeniem postępowania działań mających na celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania ani też nie poczynił żadnych innych kroków, które miałyby na celu usunięcie przeszkody do podjęcia zawieszonego postępowania; 3. art. 12 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania przynoszące szkody wnioskodawcy i pozostałym stronom postępowania; 4. art. 7 kpa w związku z art. 102 kpa poprzez nieuzasadnione zawieszenie postępowania, a tym samym uniemożliwienie podejmowania działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia parceli gruntowej pgr 3389/6 z parcelami pgr 2317/6 oraz pgr 2317/23 położonymi w jednostce ewidencyjnej Miasto A, obręb B zostało wszczęte 24 września 2007r. Organ I instancji poczynił ustalenia odnośnie właścicieli parcel podlegających rozgraniczeniu. Ustalenia te nie były kwestionowane w toku postępowania. Działania organu stanowiły realizację normy zawartej w art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i powoduje konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej taką wadą. Zatem niezbędnym było ustalenie właścicieli parcel objętych wnioskiem o rozgraniczenie, ponieważ tylko w ten sposób możliwe było zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. W toku postępowania ustalono więc, że A. W., J. W., R. B. z domu M., A. P. z domu B., i J. P., J. S., M. B. z domu W., S. P. z domu M., J. P., A. M. z domu P., M. P., J. K. oraz W. K., którzy w zgromadzonych przez organ dokumentach figurowali jako współwłaściciele parceli objętych wnioskiem o rozgraniczenie, zmarli. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych organu I instancji odpisów aktów zgonu wynika, że osoby, których datę zgonu udało się ustalić, zmarły przed wszczęciem kontrolowanego postępowania rozgraniczeniowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 4 marca 2004r. sygn. akt II SA 2534/02, że "Jeżeli organ administracji powziął wiadomość o śmierci uczestników, którzy nie żyli już w momencie wszczęcia postępowania, dopiero w toku postępowania, powinien niezwłocznie zawiesić postępowanie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych zmarłych i dopiero po tym ustaleniu lub ustanowieniu kuratora, prowadzić postępowanie dalej" (Lex Omega nr 156920). Organ administracji nie może traktować osób zmarłych jako stron postępowania, zaś ustalenie ich następców prawnych niewątpliwie ma wpływ na wynik postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ tylko prawidłowe ustalenie właścicieli parcel objętych wnioskiem o rozgraniczenie umożliwi tym właścicielom czynny udział w sprawie, a następnie pozwoli organowi skierować wydane rozstrzygnięcie do odpowiednich osób. W kontrolowanym postępowaniu organy wystąpiły do sądu powszechnego z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych właścicielach i dopiero prawomocne stwierdzenie prawomocne orzeczenia sądu powszechnego otworzą organom administracyjnym drogę do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dlatego zdaniem Sądu zasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego, choć wadliwie został wskazana jego podstawa. Skoro bowiem właściciele parceli objętych wnioskiem o rozgraniczenie zmarli przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, to, jak trafnie wskazano w skardze, nie byli oni stronami tego postępowania i dlatego art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie był prawidłową podstawą zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania powinno nastąpić w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ, jak wskazano wyżej, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym jest uzależnione od orzeczeń sądu powszechnego w postępowaniach spadkowych po zmarłych właścicielach. W ocenie Sądu jednak wadliwe wskazanie przez organy podstawy zawieszenia, w sytuacji gdy podlegało ono zawieszeniu na innej podstawie, nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, Sąd byłby uprawniony do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. Skoro zaś bezspornym jest, że postępowania spadkowe nie zostały prawomocnie zakończone, zatem nie można mówić o ustaniu przyczyn zawieszenia, a więc zasadna była odmowa podjęcia zawieszonego postępowania rozgraniczeniowego. Z tych względów nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia zarzut skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Kontrolowane postanowienie nie jest postanowieniem o zawieszeniu postępowania, lecz o odmowie jego podjęcia. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 99, art. 102 oraz art. 12 § 1 kpa. W ocenie Sądu bowiem organy najpierw wypełniły swój podstawowy obowiązek, czyli dążyły do ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania, a w sytuacji, gdy okazało się, że niektórzy właściciele parceli objętych rozgraniczeniem zmarli, wystąpiły do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach. Trudno zatem czynić organom zarzut, że nie dążyły do ustalenia istotnych okoliczności sprawy oraz nie podjęły kroków zmierzających do usunięcia przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowe ustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli leży także w interesie skarżącego, a może to nastąpić poprzez stwierdzenie nabycia spadku przez sąd powszechny. Wskazać również należy – biorąc pod uwagę treść skargi sprowadzającą się w znacznej części do zarzucania organom przewlekłości, bądź bezczynności, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organów, lecz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Treść więc zaskarżonego postanowienia wyznacza ramy kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, zgodnie z regulacją art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym kontrola ta nie sprowadza się jedynie do rozpoznawania zarzutów skargi, którymi, tak jak i powołaną podstawa prawną sąd nie jest związany. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.