III SA/Kr 1113/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer spr. Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2008 r. , Nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej s k a r g ę o d d a l a . Decyzją z dnia 2.09.2008r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie stawek za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania S. R., utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z [...] 2008r. Nr [...] umarzającą postępowanie w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzającą S. R. karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji T. – [...] w miejscowości Ł. w km [...] w terminie od 31.05.2005r. do 12. 01.2006r. w wysokości 6.973,40 zł. Decyzja zapadła w poniższych okolicznościach: Pierwsza decyzja organu I instancji zapadła w sprawie w dniu [...] 2006r. znak [...]. Jej treścią było umorzenie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenie S. R. kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terminie od 31.05.2005r. do 12.01.2006r. w wysokości 6537,60 zł. Decyzja ta została na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2006r. znak [...] uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzja, wydana w następstwie uchylenia, z dnia [...] 2007r. znak [...] wymierzyła S. R. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklamy w pasie drogowym w terminie od 31.05.2005r. do 12.01.2006r. w wysokości 10.896,00 zł. Decyzja ta również została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] 2007r. znak [...], wskutek czego została wydana opisana na wstępie decyzja z dnia [...] 2008r. znak [...]. Ustalenia faktyczne organu były następujące: w dniu 31.05.2005r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego pracownicy ZDW – Rejonu Dróg Wojewódzkich stwierdzili obecność w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji T. – [...] w miejscowości Ł. w km [...] reklamy umieszczonej bez zezwolenia. Tablica reklamowa, dwustronna o treści; :A [...]" o wymiarach 1,2 m x 0,8 m zamocowana została na murku czołowym przepustu pod zjazdem prowadzącym do sklepu [...] A, w linii rowu odwadniającego. Zajęcie pasa drogowego zostało udokumentowane przez sporządzenie protokołu z kontroli pasa drogowego oraz dokumentację zdjęciową. Wobec tego faktu organ wezwał pismem z dnia 6.06.2005r. Nr [...] właściciela tablicy reklamowej S. R. do jej usunięcia w terminie do 7 dni od otrzymania wezwania z pouczeniem, że bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczeniem kar za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Pomimo wezwania reklama nie została usunięta, co w dniu 24.06.2005r. stwierdzono sporządzając stosowny protokół. W trakcie postępowania administracyjnego (wszczętego 6.02.2006r.), w ramach oględzin przeprowadzonych w dniu 21.03.2006r. stwierdzono, że tablica została usunięta. Obecny na wizji skarżący podał, że usunięta została dokładnie w dniu 12.01.2006r. Tak zgromadzony materiał dowody w ocenie organu dowodzi, że reklama o treści "A [...]" umieszczona została przez S. R. bez zezwolenia. Brak reakcji na wezwanie organu do jej usunięcia pozwala ponadto na stwierdzenie, że umieszczając reklamę poza granicami swoich nieruchomości z naruszeniem pasa drogowego skarżący czynił to z pełną świadomością i samowolnie. Jednocześnie organ zauważył, że nieznajomość przepisów prawa nie zwalnia z odpowiedzialności i nie stanowi okoliczności wykluczających prowadzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Zajęcie pasa drogowego zostało udokumentowane przez naniesienie przez uprawnionego geodetę na aktualnej mapie zasadniczej przebiegu granicy pasa drogowego oraz położenia tablicy reklamowej. Co do wysokości kary pieniężnej uwzględniona została w tej kwestii regulacja uchwały Nr [...] z 28.01.2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego (...) i art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Powierzchnia reklamy wynosząca 1,92 m kw została przemnożona przez stawkę 1,60 zł za dzień i przez liczbę dni, w których tablica umieszczona była na pasie drogi będącej w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich tj. 227 dni. Tak otrzymana kwota 697,34 zł została pomnożona przez 10-krotność stawki opłaty za zajęcie 1 m kw pasa drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji S. R. podniósł, że organ nie udowodnił, że tablica reklamowa była ustawiona w pasie drogowym, a jeżeli nawet tak, to nie ustalono czy znajdowała się na pasie drogowym w całości czy tylko w części. Pasem drogowym jest tylko taki grunt, który stanowi własność samorządu województwa i jest wydzielony liniami granicznymi. W sprawie brak jest dowodu w postaci szczegółowego ustalenia granic dokonanego przy udziale uprawnionego geodety. Nie przeprowadzono odpowiednich pomiarów mających na celu ustalenie w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajduje się granica pasa drogowego. W związku z faktem, że aktualne mapy nie były dostępne na etapie postępowania, a reklama została usunięta w okresie wcześniejszym, organ nie dysponując odpowiednimi dokumentami, nie mógł nie korygując pomiarów obciążyć strony kosztami zajęcia pasa drogowego przez reklamę. Ogólnie rzecz ujmując, brakuje w sprawie ustaleń w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W dniu 31.05.2005r. pracownicy zarządu dróg wojewódzkich dokonali jedynie pomiarów tablicy reklamowej, sporządzenia protokołu i dokumentacji fotograficznej. Na tej podstawie nie można jednak ustalić czy tablica reklamowa znajdowała się w pasie drogowym w całości czy też częściowo, bowiem nie zostało to udokumentowane. Brak jest ustaleń w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajduje się granica pasa drogowego oraz brak ustalenia granicy pasa drogowego. Skoro pas drogowy drogi wojewódzkiej nie został wyodrębniony to brak jest podstaw do nakładania kary pieniężnej. Podniósł też, że umieszczając reklamę działał w dobrej wierze czyli w przekonaniu, że działka stanowi jego własność, nie było jego zamiarem naruszenie własności Skarbu Państwa. Granicznym punktem odniesienia dla skarżącego był zawsze żywopłot znajdujący się na sąsiedniej działce. Zarzucił organowi również, że oparł się na pomiarach pracowników Zarządu, które nie stanowią dowodu w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Oględziny zostały przeprowadzone bez udziału strony, stąd nie miał możliwości wypowiedzenia się co do treści protokołu sporządzonego podczas oględzin. Ponadto z uwagi na to, że podczas powtórnych oględzin w dniu 21.03.2006r., co prawda z udziałem skarżącego, nie było już tablic reklamowych - nie można zdaniem skarżącego zgodzić się z tym, iż przyjęte przez organ wymiary tablicy stanowią dowód w sprawie. Na koniec dodał, że nie posiada środków na zapłacenie wysokiej w jego mniemaniu kary, a ponadto z racji tej, że zmieniły się okoliczności sprawy i z powodu upływu czasu przeprowadzenie dowodów dotyczących czasu przeszłego tj. ustalenie prawidłowo stanu faktycznego jest niemożliwe i wnosi o umorzenie postępowania I instancji. Organ odwoławczy wydał w następstwie rozpatrzenia odwołania S. R. decyzję z dnia 2.09.2008r. znak [...], opisaną na wstępie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów przepisów postępowania administracyjnego. Strona po pierwsze była w toku postępowania prawidłowo zawiadamiana o prowadzonych czynnościach dowodowych. Brała udział w oględzinach, a także mogła zapoznać się z aktami. Prawidłowo organ I instancji przyjął, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Protokół spisany w dniu 31.05.2005r. podczas rutynowych czynności kontrolnych przez uprawnionych pracowników stanowi dowód w sprawie potwierdzający ustawienie reklamy w pasie drogowym. Sam S. R. potwierdził umieszczenie tablicy w miejscu przez organ określonym w protokole. Z uwzględnieniem uprzednich zaleceń organu odwoławczego ustalone zostało, że naniesiony przez uprawnionego geodetę wyrys granic ewidencyjnych na mapę zasadniczą jednoznacznie pokazuje na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej granicę pasa drogowego oraz położenie tablicy reklamowej. Reklama znajdowała się na działce nr [...] stanowiącej własność Województwa. Pozostałe ustalenia w sprawie tj. samowolność zajęcia pasa drogowego w okresie 3.06.2005r. do 12.01.2006r. i nie legitymowanie się przez S. R. zezwoleniem na zajęcie pasa nie budzą wątpliwości w ocenie organu. Wysokość kary pieniężnej jest zgodna z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Skarżący po raz kolejny zarzucił organowi niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie tego, czy reklama była umieszczona rzeczywiście w rejonie pasa drogowego. Organ nie określił bowiem działek stanowiących pas drogowy i nie podał numerów ksiąg wieczystych obejmujących nieruchomości stanowiących pas drogowy. W ocenie skarżącego wszelkie ustalenia pracowników Zarządu są jedynie adnotacjami, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Wobec braku na dzień wydania decyzji elementów stanu faktycznego takich jak tablicy umocowanej na przedmiotowym terenie, w ocenie skarżącego postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie da się dokonać ustaleń w przedmiocie jej położenia tj. czy na pewno znajduje się w pasie drogowym. Zakwestionował też przyjęcie przez organ cechy samowolności w umieszczeniu przez niego tablicy a także to, że nie był obecny przy pierwszych oględzinach w dniu 31.05.2005r. Wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy SKO sygn. akt. [...], zakończonego uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania. Przedmiotem tego postępowania było nałożenie kary pieniężnej skarżącemu za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w m. Ł. reklamą umieszczoną w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zwarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej /art.1 p 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269/. W sprawowaniu tej kontroli pod względem zgodności z prawem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną /art.134 p 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania skargi za nieuzasadnioną. Zgodnie z art.40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej . Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z właściwymi przepisami ( ust.12 pkt 1). Żaden zaś przepisów ustawy, nie przewiduje odstępstw ani stopniowania wymierzenia opłaty bądź kary pieniężnej. Oznacza to, że w sytuacji gdy dany podmiot zajął bez wymaganego zezwolenia pas drogowy na cele niewymienione w ustawie, obowiązany jest uiszczenia kary pieniężnej, określonej w decyzji organu wydającego zezwolenia. Organ ten jest z kolei zobowiązany do wydania decyzji wymiarowej, jeśli stwierdzi naruszenie wymienionych wyżej przepisów. Organy administracyjne w dostatecznym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art.40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz, że bez wpływu na prawidłowość wymierzenia kary pozostają przyczyny zajęcia pasa drogowego. Dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie mają znaczenia okoliczności z powodu których skarżący zajmował pas drogowy, gdyż istotną kwestią jest sama okoliczność władania tym pasem bez zezwolenia ( tak w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2009r., sygn akt II GSK 1058/08 ). Kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierzane na podstawie ustawy o drogach publicznych mają bowiem charakter kar administracyjnych, a nie kar karnych, stąd też wymierzając je organ administracyjny nie bada elementu winy. Przytoczony w skardze pogląd (WSA z dnia 22.10.2004r. sygn. akt II SA 3333/03 ) , że brak wykazania, że było to działanie samowolne czyni tę decyzję ułomną, jest poglądem odosobnionym nie znajdującym akceptacji w późniejszych orzeczeniach, szczególnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009r.. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia tablicy reklamowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji T. – [...] w m.Ł. km [...] w terminie od 3.06.2005 do 12.01.2006r. w wysokości 6.973,40zł. Przedmiotowa reklama umieszczona była na zjeździe (stanowiącym mostek) z wskazanej wyżej drogi wojewódzkiej do nieruchomości skarżącego. Okres za który wymierzona została kara pieniężna jest bezsporny, datę zdjęcia tablicy reklamowej tj. 12.01.2006r. podał sam skarżący i taką datę przyjęły organy administracyjne. Natomiast druga z tablic reklamowych ( zdjęcie karta 2 akt administracyjnych ) umieszczona była na słupach z których dwa słupy znajdowały się przed ogrodzeniem działki skarżącego, a dwa poza ogrodzeniem na terenie działki skarżącego. Odnośnie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia tej tablicy reklamowej prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne (znak [...] ) i wydane zostały odrębne decyzje administracyjne. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2008r. wymierzył skarżącemu karę w wysokości 11.622,40zł (za okres od 3.06.2005 do 12.01.2006r.), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 08.09.2008r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Z poczynionych ustaleń w tym z wyrysu granic ewidencyjnych działek na załączonej mapie ewidencyjnej wynika, że granica działki nr [...] ( stanowiącej własność Województwa ) przebiega wzdłuż ogrodzenia trwałego. Tym samym tablica usytuowana była w części na działce odwołującego się, a w części poza jej trwałym ogrodzeniem. Jak wynika z powyższych ustaleń tylko część ( nie cała ) tablicy reklamowej znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Z uwagi, że tablica została już usunięta, a organ I instancji nie poczynił wcześniej właściwych ustaleń dowodowych jaka część tablicy ( jaka powierzchnia ) znajdowała się w pasie drogowym, a jaka na terenie działki odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, umorzyło postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta nie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę dopuścił jako dowód w sprawie akta administracyjne w powyższej sprawie tj.akta o znaku [...]. Tym samym podnoszony przez skarżącego w skardze zarzut dotyczący nie ustalenia przez organy przebiegu granicy pasa drogowego jest bezzasadny. Ustalenia dotyczące przebiegu pasa drogowego w niniejszej sprawie są analogiczne jak w sprawie administracyjnej znak [...], czyli granica pasa drogowego przebiega wzdłuż trwałego ogrodzenia. Ustalenia te nie były przez skarżącego kwestionowane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2008r., którą umorzono postępowanie w sprawie przed organem I instancji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie tablica reklamowa umieszczona była na zjeździe z drogi publicznej (na mostku ) znacznie bliżej pasa jezdni i w wyraźnej odległości od trwałego ogrodzenia działki skarżącego. Usytuowanie tej tablicy reklamowej sprawia, że fakt iż znajdowała się w pasie drogowym jest bezsporny. Zarówno motywy, powody, okoliczności umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym nie mają prawnego znaczenia dla zarówno dla samego wymierzenia kary pieniężnej jak i wysokości kary. Na marginesie sprawy warto zwrócić uwagę, że skarżący w dniu 06.06.2005r. otrzymał pismo od organu I instancji wzywające do usunięcia tablicy reklamowej w terminie 7 dni. Jak podał skarżący usunięcie tablicy miało miejsce w dniu 12.01.2006r., ten długi okres pozostawania tablicy w pasie drogowym miał natomiast bezpośredni wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Wymierzając wysokość kary pieniężnej, organy administracyjne nie mogą brać pod uwagę takich okoliczności jak: sytuacja finansowa i materialna skarżącego, czy też skutków finansowych jakie mogą dotknąć skarżącego po uregulowaniu kar pieniężnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie pozwalają organom przy wymierzaniu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stosować jakiegokolwiek miarkowania. Okoliczności powyższe na które powołuje się skarżący mogą być brane pod uwagę dopiero na etapie wykonania decyzji nakładającej karę pieniężną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.