III SA/Kr 1117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak – Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 maja 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/598/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat K. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności Decyzją z dnia 20 maja 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/589/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr [...], odmawiającą J. S. (dalej: skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. M. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2022 r. odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym matką na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zarzuciła, że skoro art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, to powyższy przepis nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołując się na treść art. 17 ust. 1a, ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że matka skarżącej (ur. 1953 r.) jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 19 stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie, którego została czasowo zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 stycznia 2023 r. Zgodnie z ustaleniami Komisji nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki skarżącej. Skarżąca aktualnie nie pracuje, ostatnia umowa o pracę została rozwiązana 26 lutego 2022 r. na mocy porozumienia stron z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Matka skarżącej leczy się od wielu lat na cukrzycę, miażdżycę, problemy z krążeniem. W 2021 r. przeszła zawał serca oraz doznała złamania kości udowej. Opiekując się matką skarżąca wykonuje takie czynności jak: pomoc w higienie osobistej zwłaszcza w kąpieli, asystowanie przy codziennej toalecie, przygotowuje matce 5 posiłków, pranie, sprzątanie, robienie zakupów, pomoc w ubieraniu się, asystowanie przy poruszaniu się matki po mieszkaniu, podawanie leków o stałych porach, w tym insuliny. Gdy skarżąca robi zakupy lub załatwia sprawy urzędowe w opiece nad matką pomaga mąż skarżącej i brat skarżącej. Kolegium stwierdziło, że matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą, porusza się po domu z pomocą innych, rozróżnia swoje potrzeby życiowe, jest w tym częściowo samodzielna, samodzielnie też spożywa posiłki. Organ odwoławczy ostatecznie uznał, że zakres opieki skarżącej nad matką nie jest taki, że uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że sprawowana przez nią opieka nie ma charakteru tego rodzaju ażeby zmuszała do definitywnej rezygnacji z pracy, czy też aktywności zawodowej. Zdaniem skarżącej organy administracji naruszyły, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako że nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do skargi skarżąca dołączyła dokumentację medyczną z hospitalizacji matki, która miała miejsce od 10 maja 2022 r. do 15 lipca 2022 r. W tym okresie matka skarżącej przebywała na Oddziale Klinicznym Kardiologii oraz Interwencji Sercowo - Naczyniowych, Oddziale Klinicznym Chorób wewnętrznych i Geriatrii oraz Oddziale Klinicznym Chirurgii Naczyniowej. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że u matki skarżącej stwierdzono min.: cukrzycę typu 2, stopę cukrzycową z owrzodzeniami, krytyczne niedokrwienie prawej kończyny dolnej, owrzodzenie z martwicą suchą okolicy kostki bocznej prawej, miażdżycę uogólnioną, zapalenie płuc wywołane innymi bakteriami, zapalenie jelita cienkiego i grubego wywołane przez Clostridium difficile, nadciśnienie, niewydolność serca lewokomorową, przewlekły zespół wieńcowy, przewlekłą chorobę nerek, zapalenie błony śluzowej żołądka, a także odleżyny w dwóch miejscach na ciele. Matka skarżącej przeszła też zabieg angioplastyki wieńcowej. W zaleceniach po hospitalizacji wskazano min., że: matka skarżącej wymaga stałej opieki osób drugich, z przygotowywaniem i podawaniem posiłków i leków, dopajaniem, profilaktyką przeciwodleżynową, zmianą pozycji co 2h, rehabilitacją ruchową. Ponadto wymaga codziennej zmiany opatrunków odleżyn, codziennej zmiany opatrunków na owrzodzenia z martwicą suchą, regularnej kontroli glikemii i ciśnienia tętniczego krwi z zapisywaniem wartości, a także zachowanie diety. Pismem z 9 lutego pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę podtrzymując zarzuty i wnioski, a także zarzucając: 1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej i nieprawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, która doprowadziła do wniosków organu niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, w tym do nieprawidłowego ustalenia, że matka skarżącej nie wymaga długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jej leczenia/rehabilitacji, 2. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w decyzji organu II instancji podstaw prawnych utrzymania przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji - organ podaje jako podstawę decyzji art. 17 ust. 1a ust. 1 b pkt 1 i 2a w uzasadnieniu odnosi się do kryteriów wskazanych w art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ogóle nie wykładając art. 17 ust. 1a i 1 b, zaś odnosząc się do przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy ww. organ także nie różnicuje dwóch wskazanych przesłanek wymienionych w tym przepisie, które to naruszenie czyni decyzję sprzeczną w jej treści i naruszającą ww. przepisy prawa, które to naruszenia istotnie wpływają na wynik sprawy; 3. art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej w zw. z art. 145 a K.p.a. i art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis prawa który został uznany za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, co stanowi per se podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania/stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na moc powszechne obowiązującą wyroków Trybunału Konstytucyjnego; 4. naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i weryfikację przez organ zakresu opieki potrzebnej niepełnosprawnej pomimo, że orzeczono względem matki skarżącej niepełnosprawność w stopniu znacznym, co stanowi samodzielną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ("świadczenie przysługuje osobom jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo – drugi przypadek — przypis pełnomocnika: orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"; 5. art. 17 ust. 1 b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do odmowy ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej w sytuacji, gdy przepis ten został uznany z dniem 23 października 2014 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) i nie obowiązuje w polskim porządku prawnym od tej daty. W odpowiedzi na organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) powoływanej dalej jako "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W kontekście powyższego należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu prawidłowo pominął ww. przesłankę zgodnie ze wskazaniami powołanego powyżej wyroku TK. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia w kontekście zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego trudno zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mniej jednak w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniły się okoliczności istniejące w momencie wydawania decyzji organu drugiej instancji, wskazujące na drastyczne pogorszenie się stanu zdrowia matki skarżącej. Z dołączonej przez skarżącą dokumentacji medycznej matki skarżącej, wynika bowiem, że 10 maja 2022 r. trafiła ona do szpitala w stanie, który wskazywał na liczne poważne schorzenia i dolegliwości. W szczególności, u matki skarżącej stwierdzono min.: cukrzycę typu 2, stopę cukrzycową z owrzodzeniami, krytyczne niedokrwienie prawej kończyny dolnej, owrzodzenie z martwicą suchą okolicy kostki bocznej prawej, miażdżycę uogólnioną, zapalenie płuc wywołane innymi bakteriami, zapalenie jelita cienkiego i grubego wywołane przez Clostridium difficile, nadciśnienie, niewydolność serca lewokomorową, przewlekły zespół wieńcowy, przewlekłą chorobę nerek, zapalenie błony śluzowej żołądka, a także odleżyny w dwóch miejscach na ciele. Matka skarżącej przeszła też zabieg angioplastyki wieńcowej. W zaleceniach po hospitalizacji wskazano min., że: matka skarżącej wymaga stałej opieki osób drugich, z przygotowywaniem i podawaniem posiłków i leków, dopajaniem, profilaktyką przeciwodleżynową, zmianą pozycji co 2h, rehabilitacją ruchową. Ponadto wymaga codziennej zmiany opatrunków odleżyn, codziennej zmiany opatrunków na owrzodzenia z martwicą suchą, regularnej kontroli glikemii i ciśnienia tętniczego krwi z zapisywaniem wartości, a także zachowanie diety. W późniejszym okresie czasu matce skarżącej amputowano prawą nogę. Zarówno z treści skargi, jak i pisma uzupełniającego skargę wynika, że skarżąca nadal sprawuje stałą opiekę nad matką, która po amputacji nogi takiej opieki tym bardziej wymaga. W tych okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. pojęcia "naruszenia prawa" nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa należy rozumieć także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w dacie orzekania ponieważ pewne okoliczności które już wtedy istniały nie były znane organowi (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 235/22). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 566/21, który to pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze istniejący stan rzeczy w kontekście przedstawionej powyżej wykładni prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).