III SA/Kr 1122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Zachód M.M. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 maja 2022 r. znak SKO-NP-4115-787/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2022 r., znak SKO-NP-4115-787/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. o odmowie przyznania A. M. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką E. K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2021 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką. Z orzeczenia z dnia 1 września 2021 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 1 marca 2016 r. Przyczyną niepełnosprawności są: choroby psychiczne (02-P) oraz inne schorzenia (11-l). Matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Matka skarżącej jest wdową. Poza skarżącą, E. K. ma jeszcze pięcioro dzieci, które złożyły oświadczenia, że nie mogą zajmować się matką. Dwie córki matki skarżącej mieszkają w Madrycie, jedna z nich pracuje, druga utrzymuje się z zarobków męża, trójka pozostałych dzieci E. K. mieszka w tej samej miejscowości, co matka. Syn Ł. pracuje, córka H. zajmuje się dziećmi i teściową, a syn S. nie może opiekować się matką ze względu na obowiązki zawodowe i stan zdrowia, który wyklucza podnoszenie. Do akt dołączono oświadczenia rodzeństwa skarżącej. Z przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej choruje na Alzhaimera, większość czasu spędza leżąc w łóżku, kontakt z nią jest bardzo ograniczony, nie mówi, nie widzi na jedno oko. Matka skarżącej jest pampersowana, korzysta ze specjalistycznego łóżka oraz materaca przeciwodleżynowego. Matka skarżącej leczy się na nadciśnienie tętnicze, przeszła złamanie wieloelementowe kości udowej oraz dwukrotnie gruźlicę. Ma problemy z oddychaniem. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach życia codziennego - karmi matkę zmiksowanym pokarmem, podaje leki, oklepuje, sadza na wózku inwalidzkim, zakłada pieluchomajtki, podaje leki, myje, pielęgnuje, zapewnia kontakt z opieką medyczną. Stan zdrowia matki skarżącej stale się pogarsza, akceptuje ona wyłącznie pomoc ze strony córki. Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. Wójt Gminy K. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest powstanie niepełnosprawności przez matkę skarżącej po ukończeniu 25 roku życia. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że od 2011 r. zajmuje się chorą matką. Początkowo tylko na zasadzie pomocy, ale od 2015 r. na stałe. W roku 2015 pogorszył się stan zdrowia matki i skarżąca zabrała matkę do siebie. Skarżąca wskazała, że opieka nad matką jest tak absorbująca, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia. Nie może też zatrudnić pomocy, ponieważ ma trójkę dzieci, a rodzina utrzymuje się jedynie z pensji męża skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że jeśli nie dostanie wnioskowanego zasiłku, ciężko będzie jej posłać córkę na studia. Skarżąca wskazała, że nie może liczyć na pomoc rodzeństwa, mimo że są to dobrzy ludzie, nie mogą uczestniczyć w opiece nad matką. Decyzją z dnia 18 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wadliwie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącej. W ocenie Kolegium z materiału dowodowego sprawy wynika, że faktyczny zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącej jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Organ wskazał, że zobowiązanych do alimentacji względem E. K., poza skarżącą jest jeszcze pięcioro dzieci, w stosunku, do których brak jest obiektywnych przeszkód wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Organ zwrócił uwagę, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać zarówno na osobistym staraniu, jak i na łożeniu środków finansowych na osobę uprawnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną był stan zdrowia matki skarżącej, a także zakres opieki, której wymaga matka skarżącej. Organ II instancji zasadnie stwierdził, że matka skarżącej wymaga stałej opieki ze strony innych osób. Równocześnie, Kolegium orzekło, że wobec wymagającej opieki E. K. do alimentacji zobowiązanych jest łącznie sześć osób, a zatem nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest, czy w sytuacji, gdy do alimentacji matki skarżącej zobowiązane jest sześcioro jej dzieci, w stosunku do których nie zachodzą obiektywne przesłanki wykluczające możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego względem matki- w formie osobistych starań lub w formie finansowej, ma miejsce brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z powodu konieczności opieki nad matką. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że w takiej sytuacji brak jest spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 u.ś.r. Organ II instancji zasadnie wskazał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K38/13, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Zdaniem Sądu ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (tak słusznie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1048/22, CBOSA). Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki. Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych- językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r, I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa – tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (a przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów k.r.o. W niniejszej sprawie, poza skarżącą zobowiązana do alimentacji względem E. K. jest piątka dzieci – dwójka mieszka poza granicami kraju, a trójka w tej samej miejscowości, co matka. W toku postępowania skarżąca przedstawiła oświadczenia rodzeństwa, które miały uzasadniać brak realizacji obowiązku alimentacyjnego względem matki: zamieszkiwanie poza granicami kraju, zatrudnienie, opieka nad innymi członkami rodziny, brak możliwości finansowania opieki nad matką ze względu na sytuację majątkową. Okoliczności podnoszone przez skarżącą, mające uzasadnić przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Sądu mogą utrudniać realizację obowiązku alimentacyjnego przez rodzeństwo, ale nie stanowią podstawy zwolnienia z tego obowiązku. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece nad matką powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Podkreślić bowiem należy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, Państwo powinno udzielać jej w sytuacji, w której jednostka nie może sobie sama poradzić z pojawiającymi się trudnościami, a nie zastępować jednostkę we własnych staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W rezultacie, możliwe jest zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić należy, że realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Należało zatem przyjąć, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce. Wskazać również należy, że w świetle art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, w interesie społecznym jest przestrzeganie obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r., III SA/Kr 589/22, CBOSA), w tym w szczególności Konstytucji RP, u.ś.r. oraz k.r.o. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. W ocenie Sądu w toku postępowania nie została ustalona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność- w postaci przebiegu zatrudnienia skarżącej, a także rezygnacji przez skarżącą z pracy w związku z opieką nad matką. W ocenie Sądu jednak naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, zasadnie przyjął organ II instancji, że brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych naruszeń, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 p.p.s.a.. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.