III SA/Kr 1124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. O. Spółka z o.o. na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania odpadów komunalnych postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2009r. W dniu 20 lutego 2008r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W § 1 tej uchwały określono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbiór odpadów komunalnych w wysokości: a) 7,01 zł netto (plus należny podatek VAT) za jeden pojemnik lub worek o pojemności 0,12 m- oraz b) 53 zł netto (plus należny podatek VAT) za 1 m- odpadów stałych. Pismem z dnia 10 czerwca 2008r. M. P. O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wezwało Rade Gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do uchylenia w/w uchwały Nr [...] z dnia 20 lutego 2008r. albo alternatywnie dokonania jej zmiany poprzez podniesienie górnej stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbiór odpadów komunalnych wskazanej w § 1 lit. a przedmiotowej uchwały z dotychczasowej kwoty 7,01 złotych netto (plus należny podatek VAT) do kwoty nie niższej niż 9,95 złotych netto (plus należny podatek VAT), tj. kwoty 10,65 złotych brutto. W uzasadnieniu wezwania stwierdzono, że stawki opłat ustalone przez Radę Gminy w § 1 lit. a przedmiotowej uchwały spowodowały, że działalność gospodarcza M. P. O. na terenie Gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stała się całkowicie nieopłacalna z ekonomicznego punktu widzenia i to z przyczyn o charakterze obiektywnym, nieprzezwyciężalnych dla Spółki nawet przy całkowitym zminimalizowaniu kosztów własnych prowadzenia takiej działalności. Z wewnętrznych analiz przedsiębiorstwa wynika bowiem, że dla wypracowania chociażby minimalnego zysku przez spółkę stawka tychże opłat powinna wynosić minimum 10,00 zł netto za jeden pojemnik o pojemności 0,12 m3. Spółka podkreśliła przy tym, że wskazana na wstępie wezwania kwota (tj. 9,95 zł netto) i tak nie pokrywa sumy wszystkich kosztów wykonania usługi odbioru 1 pojemnika odpadów o pojemności 120 litrów, a jest od niej o 1,42 zł niższa. Wynika to z tego, że MPO Sp. z o.o., kierując się interesem społecznym, dolicza jedynie niewiele ponad połowę wartości dodatkowych czynników cenotwórczych (amortyzacja pojazdów, remont pojazdów, płace kierowców i ładowaczy) w kwocie 1,63 zł netto na pojemnik, pozostałą częścią obarczając własne koszty wewnętrzne prowadzenia tej działalności, tak aby móc zaoferować świadczenie przedmiotowej usługi po jak najniższej cenie, uwzględniając lokalne realia rynku odbioru odpadów komunalnych. Natomiast ustalając maksymalną stawkę przedmiotowych opłat na kwotę 7,01 zł netto za jeden pojemnik Rada Gminy wyeliminowała Spółkę z udziału w lokalnym rynku odbioru i wywozu odpadów komunalnych. Zdaniem Spółki, przedmiotowym działaniem legislacyjnym Gmina naruszyła szereg przepisów prawnych gwarantujących wolności gospodarcze m.in. w zakresie swobody podejmowania działalności gospodarczej oraz zbywania własnych usług, a także zasadę wolnej konkurencji wśród przedsiębiorców. Działanie takie uderza zresztą nie tylko w interesy ekonomiczne Spółki, lecz także w interesy konsumentów (mieszkańców Gminy - członków lokalnej wspólnoty samorządowej), których prawo do wyboru podmiotu świadczącego usługi wywozu odpadów zostało w znaczący sposób ograniczone, poprzez wyłączenie z gry konkurencyjnej na terenie Gminy Spółki, która posiadała już w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały udział w lokalnym rynku odbioru odpadów komunalnych. Mając powyższe na względzie Spółka stwierdziła, że swoim działaniem organ Gminy negatywnie, a przy tym realnie i zarazem bezpośrednio wpłynął na jej sytuację prawną i naruszył jej prawnie chronione interesy. M. P. O. stwierdziło również, iż uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 20 lutego 2008r. pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Nie chroni ona bowiem żadnego ważnego interesu publicznego, lecz jedynie eliminuje z udziału w lokalnym rynku znaczący podmiot zajmujący się usuwaniem odpadów o utrwalonej marce i gronie klientów. Zdaniem Spółki, przedmiotowa uchwała narusza również dyspozycję art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), który wyznacza kierunki działań organów władzy publicznej w odniesieniu do przedsiębiorców. Nadto uchwała ta w oczywisty sposób narusza dyspozycję z art. 9 cytowanej ustawy, nakazującą organom władzy publicznej działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Uchwała ta - w zakresie jej § 1 lit. a - jest także sprzeczna z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który nakłada na gminę obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej m.in. w zakresie utrzymywania czystości i porządku. Dbanie o zapewnienie warunków dla konkurencyjności na gminnym rynku wywozu odpadów komunalnych jest przesłanką właściwej realizacji powyższego zadania, a zwłaszcza zapewnienia odpowiedniej jakości świadczonych usług, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podmioty gospodarcze z tejże branży konkurują ze sobą o klienta na uczciwych warunkach. Pismem z dnia 25 czerwca 2008r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował M. P. O. Spółka z o.o., że jego wezwanie zostało skierowane pod obrady komisji Rady Gminy celem wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Po wydaniu opinii przez komisję wezwanie zostanie przedstawione Radzie Gminy na sesji, która planowana jest w miesiącu wrześniu. Wobec powyższego termin załatwienia przedmiotowej sprawy został przedłużony do dnia 30 września 2008r. Z uwagi na brak odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie, M. P. O. Spółka z o.o. pismem z dnia 28 października 2008r. wniosło skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2008r. Nr [...] w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania odpadów komunalnych, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale, a zwłaszcza jej § 1, skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa w tym art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej skarżącego przedsiębiorstwa na terenie Gminy w zakresie odbioru i wywozu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie tej Gminy. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004r. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), poprzez naruszenie uzasadnionych interesów gospodarczych skarżącego polegających na pozbawieniu go możliwości prowadzenia na terenie Gminy w sposób ekonomicznie opłacalny działalności gospodarczej, polegającego na odpłatnym odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie tej Gminy. Ostatni podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez - co najmniej - nader istotne ograniczenie konkurencyjności i dostępu członków wspólnoty gminnej do usług jak najszerszego kręgu usługobiorców na lokalnym rynku odbioru odpadów komunalnych Gminy, warunkującego zapewnienie odpowiedniej jakości tychże usług. Skarżący wskazał, iż działanie legislacyjne Rady Gminy polegające na uchwaleniu w § 1 zaskarżonej uchwały rażąco niskiej maksymalnej stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych, naruszyło jego interes prawny poprzez pozbawienie go możliwości prowadzenia na lokalnym rynku odbioru odpadów komunalnych Gminy ekonomicznie racjonalnej (tj. pokrywającej choćby uzasadnione koszty własne) działalności gospodarczej. Górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych ustalone przez Radę Gminy w treści § 1 zaskarżonej uchwały wywołały bowiem taki skutek, iż działalność gospodarcza MPO Sp. z o.o. na terenie Gminy stała się całkowicie nieopłacalna z ekonomicznego punktu widzenia, z przyczyn obiektywnych, które są nie do przezwyciężenia dla Spółki nawet przy całkowitym zminimalizowaniu kosztów własnych prowadzenia takiej działalności. Działanie takie uderza zresztą nie tylko w interesy ekonomiczne skarżącej Spółki, lecz także w interesy konsumentów (mieszkańców Gminy - członków lokalnej wspólnoty samorządowej), których prawo do wyboru podmiotu świadczącego im usługi wywozu odpadów komunalnych zostało w znaczący sposób ograniczone, poprzez wyłączenie z gry konkurencyjnej na terenie tej Gminy Spółki MPO, która posiadała w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały przez Radę Gminy udział w lokalnym rynku odbioru odpadów komunalnych w wysokości około 30%. Wewnętrzne analizy skarżącego wykazały, że dla wypracowania chociażby minimalnego zysku przez Spółkę stawka przedmiotowych opłat winna wynosić minimum 9,96 złotych netto za jeden pojemnik o pojemności 0,12 m3. Zdaniem skarżącego, po zsumowaniu wszystkich czynników cenotwórczych wykonania przedmiotowej usługi, łączny koszt wywozu odpadów komunalnych wynosi 8,32 zł netto/pojemnik, a od dnia 1 stycznia 2009r. - 9,12 zł/pojemnik. Skarżący wyjaśnił, iż w powyższej kalkulacji nie uwzględniono kosztów amortyzacji pojazdów służących do wykonania przedmiotowej usługi, kosztów ich remontów oraz kosztów płac kierowców i ładowaczy - co daje dodatkowo łącznie - 3,05 zł/pojemnik. Skarżący zauważył dodatkowo, że kwota wskazywana na wstępie analizy (w wysokości 9,96 zł netto) i tak nie pokrywa sumy wyżej przedstawionych czynników cenotwórczych kosztów wykonania usługi odbioru 1 pojemnika odpadów o pojemności 120 litrów, a jest od niej o 1,42 zł niższa. Tym niemniej, MPO Spółka z o.o. kierując się interesem społecznym, dolicza jedynie niewiele ponad połowę wartości powyższych dodatkowych czynników cenotwórczych (amortyzacja pojazdów, remont pojazdów, płace kierowców i ładowaczy) w kwocie 1,63 zł netto na pojemnik, pozostałą częścią obarczając własne koszty wewnętrzne prowadzenia tej działalności, tak aby móc zaoferować świadczenie przedmiotowej usługi po jak najniższej cenie, uwzględniając lokalne realia rynku odbioru odpadów komunalnych. W tym kontekście skarżący zwrócił także uwagę na fakt, iż Rada Gminy popełniła nader ważki błąd metodologiczny podejmując przedmiotową uchwałę ustalającą wysokość omawianych opłat - polegający na ustaleniu tej samej stawki górnej opłaty tak dla pojemnika na odpady o pojemności 0,12 m3 jak i dla worka foliowego na odpady o takiej samej pojemności. Jest oczywistym, że do pojemnika na odpady możliwe jest - i w praktyce ma to zazwyczaj miejsce - zgromadzenie odpadów o tej samej pojemności co w worku foliowym jednakże o znacznie większej wadze. W worku foliowym o tej pojemności możliwe jest zgromadzenie odpadów o maksymalnej wadze do 20-25 kilogramów (w zależności od parametrów technologicznych danego typu worka). Natomiast do pojemnika na odpady o tej samej pojemności - przy odpowiednim zgnieceniu umieszczonych w nim odpadów i w zależności od rodzaju składników odpadów komunalnych - może zmieścić się nawet do 70 kilogramów odpadów. W praktyce funkcjonowania MPO średnia waga worka z odpadami komunalnymi o pojemności 0,12 m3 jest o 50% mniejsza od wagi opróżnianego pojemnika z tworzywa sztucznego o tej samej pojemności. Ta różnica powoduje, że koszt odbioru odpadów z 1 pojemnika o pojemności 0,12 m3 jest o około 40% wyższy niż koszt odbioru 1 worka z odpadami o tej samej pojemności. A to dlatego, że z tytułu umieszczenia na składowisku odpadów komunalnych odpadów z pojemnika - dwukrotnie cięższych od odpadów z worka o tej samej pojemności - podmiot deponujący odpady na takie składowisko musi zapłacić przedsiębiorcy prowadzącemu to składowisko dwukrotnie większą opłatę za składowanie odpadów. Ta bowiem opłata jest zawsze naliczana od tonażu składowanych odpadów komunalnych. W tej sytuacji ustalona przez Radę Gminy w § 1 lit. a zaskarżonej uchwały górna stawka opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbiór odpadów komunalnych z ich nieruchomości w wysokości: 7,01 zł + 7% podatku VAT - za worek o pojemności 0,12 m3 jest uzasadniona ekonomicznie i nie budzi zastrzeżeń skarżącego co do opłacalności jej stosowania. Jednakże odnośnie odpadów gromadzonych w pojemnikach o tej pojemności - z wyżej wskazanych przyczyn ekonomicznych - nie może być uznana za zgodną z obowiązującym prawem. Skarżący podkreślił także, że to właśnie z wyżej wskazanej przyczyny (możliwości nagromadzenia w pojemniku o wiele cięższej masy odpadów niż w worku foliowym) ta forma gromadzenia odpadów powstających na nieruchomości jest korzystniejsza ekonomicznie (tj. tańsza) dla mieszkańców Gminy, co potwierdza o wiele większą popularność tej formy gromadzenia odpadów niż w systemie "workowym" wśród odbiorców usług skarżącej Spółki i skłania Spółkę do poszukiwania w Sądzie Administracyjnym ochrony nie tylko swojego interesu prawnego w tym przedmiocie, ale pośrednio także interesu konsumentów - członków wspólnoty samorządowej Gminy, aktualnych i potencjalnych klientów Spółki. Na marginesie skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż maksymalne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych obowiązujące w innych gminach obsługiwanych przez MPO Sp. z o.o. są znacząco wyższe od tych przyjętych przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale. Ponadto skarżący podniósł, iż organ wykonawczy Gminy podjął już próbę pozbawienia MPO Sp. z o. o. prawa do wykonywania usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy cofnął bowiem Spółce MPO zezwolenie na wykonywanie w/w działalności powołując się na art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Zdaniem tego organu administracyjnego, Spółka MPO pobierała od mieszkańców Gminy za w/w usługi opłaty wyższe od górnych stawek określonych w uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] 2006r. (poprzedzającej zaskarżoną uchwałę), czym naruszyła warunki udzielonego jej zezwolenia na wykonywanie przedmiotowej działalności. Skarżąca Spółka zaskarżyła przedmiotową decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 11 lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło zarzuty zgłoszone przez skarżącego w treści odwołania i decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem szeregu przepisów normujących zasady prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 Kpa) oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przechodząc do prawnej analizy zarzutów niniejszej skargi, skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy pozostaje w rażącej sprzeczności z szeregiem - przywołanych na wstępie skargi - powszechnie obowiązujących przepisów prawa gwarantujących wolności gospodarcze m.in. w zakresie swobody podejmowania działalności gospodarczej oraz zbywania własnych usług, a także w sposób całkowicie nieuzasadniony narusza zasadę wolnej konkurencji wśród przedsiębiorców. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, iż swoim działaniem Rada Gminy naruszyła przepis art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podjęta przez Radę Gminy uchwała nie chroni żadnego ważnego interesu publicznego, lecz jedynie eliminuje z udziału w lokalnym rynku znaczący podmiot zajmujący się usuwaniem odpadów o utrwalonej marce i gronie klientów, zważywszy, iż odbiorcy usług skarżącego z terenu Gminy bynajmniej nie kwestionują ponoszenia na rzecz skarżącego wyższych stawek opłat za wykonanie tych usług, niż wynikające z treści § 1 zaskarżonej uchwały. Skarżący podniósł również, iż § 1 przedmiotowej uchwały narusza dyspozycję art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, który wyznacza kierunki działań organów władzy publicznej w odniesieniu do przedsiębiorców. Przepis ten stanowi, iż "Organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej". Pojęcie "korzystnych warunków" oznacza takie działania o charakterze faktycznym, jak i prawnym ze strony organów władzy publicznej, które będzie miało pozytywny wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorców. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała działa w tym kontekście wbrew celowi przywołanej powyżej ustawy, mającemu przyświecać wszelkim działaniom organów administracji publicznej w stosunku do przedsiębiorców wyrażonemu w cytowanym przepisie. Nadto uchwała ta w oczywisty sposób narusza dyspozycję z art. 9 cytowanej ustawy, nakazującą organom władzy publicznej działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Uchwała ta - w zaskarżonym brzmieniu jej § 1 lit. a - jest także, zdaniem skarżącego, sprzeczna z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten nakłada na gminę obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej m.in. w zakresie utrzymywania czystości i porządku. Dbanie o zapewnienie warunków dla konkurencyjności na gminnym rynku świadczenia usługi wywozu odpadów komunalnych jest przesłanką właściwej realizacji powyższego zadania, a zwłaszcza zapewnienia odpowiedniej jakości świadczonych usług, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podmioty gospodarcze z tejże branży konkurują ze sobą o klienta na uczciwych warunkach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Rada Gminy stwierdziła, iż skarga została złożona 28 października 2008r., a więc po upływie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (doręczonego Radzie w dniu 12 czerwca 2008r.) i jako wniesiona po terminie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zdaniem Rady Gminy, bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, iż bieg terminu do złożenia przedmiotowej skargi rozpoczął się dopiero z dniem 1 października 2008r., tj. z dniem bezskutecznego upływu terminu do udzielenia przez Radę Gminy odpowiedzi na wezwanie do zaniechania naruszania prawa. Z art. 53 § 2 w/w ustawy wynika, iż początek biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Rada Gminy stwierdziła, że zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżącego. Przytoczone w skardze okoliczności, a w szczególności to, iż stawki opłat ustalone przez Radę Gminy spowodowały, że działalność MPO Sp. z o.o. na terenie Gminy stała się całkowicie nieopłacalna z ekonomicznego punktu widzenia, wskazywać mogą jedynie na naruszenie interesu faktycznego skarżącego, który nie podlega ochronie prawnej. Z samego faktu udzielenia MPO Sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od mieszkańców Gminy nie można wywodzić, iż przysługuje mu bezwzględne prawo do prowadzenia działalności, która będzie dla niego zawsze opłacalna. To przedsiębiorcę obciąża ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, którego nie może przerzucać na inny podmiot, a w szczególności na radę gminy, czy też mieszkańców. Rada Gminy podejmując uchwałę w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych zgodnie z wolą ustawodawcy miała na względzie przede wszystkim słuszny interes mieszkańców i uczyniła to zachowując zasadę wolnej konkurencji przedsiębiorców posiadających koncepcję. Zdaniem Rady Gminy, w przedmiotowej skardze nie został w ogóle uzasadniony zarzut jakoby Rada Gminy przedmiotową uchwałą negatywnie wpłynęła na sytuację prawną skarżącej Spółki naruszając prawnie chronione interesy tejże Spółki. W szczególności skarżący nie wskazał jakie interesy zostały naruszone i na czym polega negatywny wpływ zaskarżonej uchwały na prawnie chronione interesy skarżącego. Rada Gminy podniosła, iż bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają przytoczone przez skarżącego wyliczenia poszczególnych składników cenotwórczych składających się na koszt wywozu odpadów komunalnych przez MPO Sp. z o.o. oraz okoliczność, iż ta sama stawka jest przewidziana dla pojemnika i dla worka o tej samej pojemności. Nie ma również znaczenia dla niniejszej sprawy przytoczona w skardze informacja, iż stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych w innych gminach są wyższe niż określone w zaskarżonej uchwale. Rada Gminy stwierdziła również, iż zaskarżoną uchwałą nie zostały naruszone przywołane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008, z późn. zm.), zgodnie z którym organem uprawnionym do ustalenia górnych stawek opłat jest rada gminy, a nadto, że określenie górnych stawek opłat jest jej obowiązkiem. Skoro nadto obowiązkiem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określonych szczegółowo w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a jej organy, w tym rada gminy została upoważniona do ustalania stawek opłat, to nie można twierdzić, że wykonywanie ustawowych obowiązków stanowi naruszenie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy antymonopolowej. Tym bardziej, że wyposażenie gminy w w/w kompetencje wynika bezpośrednio z art. 6 Dyrektywy Rady z dnia 15 lipca 1975r. w sprawie odpadów, zgodnie, z którym "Państwa Członkowskie ustanawiają lub wyznaczają właściwe organy lub władze odpowiedzialne za wykonanie niniejszej dyrektywy." Rada Gminy stwierdziła również, iż bez związku ze sprawą wywołaną wniesieniem przez MPO Sp. z o.o. skargi na w/w uchwałę Rady Gminy pozostaje wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy postępowania w sprawie cofnięcia MPO Sp. z o.o. zezwolenia Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy. Podstawą do wszczęcia z urzędu w/w postępowania był fakt pobierania od mieszkańców Gminy przez MPO Sp. z o.o. za odbieranie odpadów komunalnych opłat wyższych niż ustalone w uchwale Rady Gminy tj. 11,50 zł brutto za jeden pojemnik o pojemności 0,12 m3, zamiast maksymalnie stawki 8,56 zł brutto. W piśmie z dnia 23 grudnia 2008r. skarżący wniósł o nieuwzględnianie wniosku Rady Gminy o odrzucenie skargi. Zdaniem skarżącego, art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który powołuje się Rada Gminy - wnioskując o odrzucenie skargi - wywołuje wiele wątpliwości interpretacyjnych. Jednak w opinii skarżącego skoro organ administracji publicznej wskazał stronie postępowania administracyjnego termin załatwienia jej sprawy, z jaką zwróciła się ona do tego organu, to wszelkie terminy dla dokonywania ewentualnych dalszych czynności strony w tym postępowaniu administracyjnym winny być obliczane od upływu tego terminu wyznaczonego przez organ będący organizatorem i gospodarzem postępowania administracyjnego (oczywiście z wyjątkiem czynności strony kontestujących wydłużenie terminu na załatwienie sprawy). Biorąc po uwagę okoliczność, iż w/w przepis dotyczy tak fundamentalnego, konstytucyjnego prawa jednostki, jakim jest uprawnienie do żądania ochrony swych praw na drodze sądowej, nie może być on interpretowany zawężająco w demokratycznym państwie prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zdaniem skarżącego, należy podkreślić, że w sytuacji, gdy przepisy rangi ustawowej mogą być różnie interpretowane (a z takim przypadkiem - co do ustalenia daty początkowej biegu dwumiesięcznego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego mamy właśnie do czynienia), to należy przyjąć taką ich wykładnię, aby zostało zrealizowane prawo jednostki do sądu. A zatem przepisy ustawowe, na które powołuje się Rada Gminy, winny być interpretowane w sposób systemowy, z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa jednostki do sądu. Tymczasem przyjęcie interpretacji opisanej w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy prowadziło by de facto do pozbawienia strony prawa do sądu zagwarantowanego w Konstytucji, która jest nadrzędna względem innych ustaw. Stanowisko powyższe wzmacnia niezmiernie bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odwołujące się do art. 6 ust. 1 (prawo do sądu) Konwencji z dnia 4 listopada 1950r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwo polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto skarżący zauważył, że Rada Gminy rozpatrując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa naruszyła szereg przepisów proceduralnych, które winna w tym kontekście przestrzegać. W pierwszej kolejności winno się wskazać, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 35 Kpa. Określa on terminy do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które znajdują zastosowanie również do rozpatrzenia wezwania do zaniechania naruszenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższy przepis Rada Gminy była zobowiązana do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na wezwanie w terminie nie przekraczającym sześćdziesięciu dni (art. 35 § 3 Kpa). Tymczasem Rada Gminy dopiero w dniu [...] listopada 2008r. podjęła uchwałę Nr [...], w której oddaliła skargę MPO Sp. z o.o. na zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę. Ponadto omawiane działanie Rady Gminy w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 8 Kpa. Zawiera on dyrektywę nakazującą organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji. Jak wszystko na to wskazuje opisane wyżej zachowanie organu administracji publicznej nosi ewidentne cechy działania na zwłokę tak, aby uniemożliwić skarżącemu - jeżeli ten zdecydowałby się na oczekiwanie na rozpatrzenie jego wezwania przez Radę Gminy we wskazanym mu przez ten organ ponad 2 miesięcznym terminie - ewentualne złożenie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżący - działając w zaufaniu do Rady Gminy, jako organu administracji publicznej - nie składał skargi do sądu administracyjnego, licząc na przychylne rozpatrzenie wezwania wobec merytorycznego i wyczerpującego jego uzasadnienia, bez konieczności angażowania sądownictwa administracyjnego w rozstrzygnięcie zaistniałego sporu, które to stanowisko aktualnie, jak się wydaje z pełną premedytacją, wykorzystuje strona przeciwna. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów podniesionych przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę, skarżący oświadczył, iż podtrzymuje w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi oraz wnioski w niej zawarte, jak również przedstawione tam wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie jednakże, a więc w sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zastosowanie znajdzie reguła zawarta w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). Z analizy akt sprawy wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady Gminy w dniu 12 czerwca 2008r. Ponieważ Rada Gminy nie udzieliła na nie odpowiedzi, termin do wniesienia skargi upływał w dniu 11 sierpnia 2008r. Natomiast skarga wpłynęła do organu w dniu 28 października 2008r. (data prezentaty organu). Tym samym należy stwierdzić, że skarga została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że pismem z dnia 25 czerwca 2008r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 września 2008r. Wprawdzie ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 101 ust. 3, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to jednak należy mieć na uwadze, że ustawa ta w żaden sposób nie wiąże terminu wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym ustawowym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął żadnego stanowiska w sprawie i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Termin zaś na wniesienie skargi został uregulowany w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym była mowa powyżej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.