III SA/Kr 1125/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. uchyla punkt II decyzji Starosty z dnia 14 lipca 2008r. znak [...], III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej A S. A. z siedzibą w J. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) § 44 pkt 2 § 45, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A S.A., orzekł o wprowadzeniu zmiany w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu z operatu ewidencji gruntów i budynków 1) zarządu A S.A. do działek Skarbu Państwa położonych: - w obrębie B o numerach: 85/5, 86/7, 3590, 3650, 3651, 3652, 3665, 3761/1, 3769, 3770, 3771/1, 3771/2, 3772, 3773, 5228, 5229/1, 5229/2, 5229/3, 5229/5, 5231/3, 5231/5, 5231/6, 263,268, 325, 326, 329, 330, 956/2, 957, 917, 2053, 3061, 3362, 3474, 3485, 3547, 3548/2, 3549, 3550/1, 3550/3, 3551, 3552, 3553, 3639, 4573/1, 2027, 2070, 2225, 3554, 3555,3556, 982; - w obrębie C o nr 2653/2, 2653/4, 2653/6, 2653/8, 2653/10, 2653/12, 2653/14, 2553/16, 2653/18; 2) administrowania (obecnie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa) A S.A. działek Skarbu Państwa położonych w obrębie B o numerach 552/1, 552/3, 588/1, 588/3, 770/1, 956/1, 956/3, 5248/4, 5248/5, 877/5, 877/7, 877/9, 621/1, 622/2, 621/3, 637/3, 637/6 Ponadto Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obręb C polegającej na wykreśleniu z operatu ewidencji gruntów i budynków zarządu A S.A. do działek Skarbu Państwa położonych o numerach: 2609, 3524/2, 3524/3, 3524/4. Starosta odmówił też wykreślenia zarządu A S.A. do działek Skarbu Państwa położonych: w obrębie B o numerach: 980, 971, 2570, 2573, 3332, 621/2 , 622/1, 637/4, 637/5, 588/2, 2004, 3234, 1987, 97/9, 97/11, 240/1, 241,2973/2, 2906/1, 2906/2, 3078 objętych aktem notarialnym Rep. Nr [...], KW[...], aktem notarialnym Rep. Nr [...], aktem notarialnym Rep. Nr [...], KW[...], decyzją Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z dnia 03.03.1989r., aktem notarialnym Rep. Nr [...], aktem notarialnym Rep. Nr [...]. Organ I instancji orzekł o ujawnieniu zarządu A S.A. do działek Skarbu Państwa położonych: w obrębie B o numerach: 621/1, 621/3, 588/1, 588/3, 622/2, 637/3, 637/6, 877/5, 877/7, 770/1 zgodnie z aktem notarialnym Rep. Nr [...], aktem notarialnym Rep. Nr [...], aktem notarialnym Rep. Nr [...] oraz księgą wieczystą KW [...]. Oprócz tego Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wykreślenia zarządu i administrowania A S.A. do działek Skarbu Państwa położonych: w obrębie B o numerach: 63, 733/1, 3099 , oraz położonych w obrębie C o numerach 2003 , 3450, 3591, 3567/1, 3568/1, 3569, 3570/1, 3571/1, 3572/1. W uzasadnieniu decyzji Starosta szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie, dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz odniósł dokonane ustalenia faktyczne do poszczególnych działek. Odnośnie działek wymienionych w punkcie II sentencji decyzji Starosta podał, że "w operacie ewidencji gruntów brak jest dokumentów potwierdzających prawidłowość wpisu zarządu A S.A. Organ ustalił też, że w operacie ewidencji gruntów obręb C zmianą 90/79 ujawnione zostały m.in. działki nr 3524//2, 3524/3, 3524/4 na własność Skarbu Państwa we władaniu P. W rejestrze gruntów (pisanym) obręb C pod pozycją 2028 przy numerach tych działek opisano "decyzja nr [...]". Zdaniem Starosty istnieje jedynie przypuszczenie, iż są to decyzje wywłaszczeniowe z uwagi na fakt, iż odnalezione zostały decyzje wywłaszczeniowe do dz. 2653/2, 2653/4, 2653/4, 2653/6, 2653/8, 2653/10, 2653/12, 2653/14, 2653/16, 2653/18. Starosta wskazał, że działka 1509 położona w obrębie C na podstawie zmiany nr [...] została odpisana z pozycji rej. 767 ujawnionej na władanie osoby fizycznej i ujawniona na rzecz Skarbu Państwa we władaniu P. Natomiast w wyniku pisemnego wystąpienia do Burmistrza Miasta C z zapytaniem, czy Urząd Miasta C jest w posiadaniu decyzji wywłaszczeniowych wydanych dla działek 3524/2, 3524/3, 3524/4 położonych w obrębie C a także o odszukanie dowodu wykonania zmiany w operacie ewidencji gruntów obręb C nr [...] otrzymano odpowiedź negatywną. Ponieważ podstawą wpisu władania poprzednika prawnego A S.A. do działek 2609, 3524/2, 3524/3, 3524/4 położonych w obrębie C były odpowiednio wykonane zmiany w operacie ewidencji gruntów nr [...] oraz [...] – Starosta uznał, że faktyczny brak powyższych dowodów wykonania zmian nie może stanowić podstawy wykreślenia wpisanego wcześniej prawa. Zatem należało odmówić wprowadzenia zmiany w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obręb C polegającej na wykreśleniu z operatu ewidencji gruntów i budynków zarządu A S.A. do działek Skarbu Państwa położonych o numerach: 2609, 3524/2, 3524/3, 3524/4. Odwołanie od punktu II powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła A S.A. w J. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że we wniosku Spółki z dnia 2 marca 2007r. wniesiono o wykreślenie Spółki jako użytkownika działek oznaczonych geodezyjnie numerami 2609, 3524/2, 3524/3, 3524/4. Starosta odmówił wprowadzenia tych zmian, choć z uzasadnienia decyzji wynika, że tak w Starostwie, jak i w Urzędzie Miejskim w C brak dokumentów stwierdzających zarząd Spółki do w/w działek. Zdaniem odwołującej się skoro sam Starosta stwierdza, w uzasadnieniu decyzji, że brak jest dokumentów stwierdzających prawo zarządu Spółki do powołanych wyżej działek, to brak jest podstaw prawnych do odmówienia ich wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 17 września 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Spółka Akcyjna A z siedzibą w J. złożyła wniosek z dnia 2 marca 2007r. obejmujący 118 działek położonych w obrębie B i C w gminie C o łącznej powierzchni 17,1696 ha i pomimo wezwania przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie dostarczyła żądanej dokumentacji geodezyjno - prawnej, co więcej praktycznie w ogóle nie była zainteresowana wyjaśnieniem wpisów dokonanych w rejestrach gruntów dla obrębu B i C, których to wpisów w większości dokonano w roku 1995 na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego D. G., działającej na zlecenie Kopalni Piasku [...] - poprzednika prawnego Spółki Akcyjnej A. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu wykazał wiele staranności, rzetelności i dociekliwości w poszukiwaniu aktów notarialnych, orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości, decyzji administracyjnych celem potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto organ I instancji, wywiązując się z obowiązku utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w oparciu o zgromadzony obszerny materiał dowodowy i jego wnikliwą analizę wydał prawidłowe orzeczenie decyzyjne. Dla działek Skarbu Państwa o uregulowanym stanie prawnym, objętych aktami notarialnymi i księgami wieczystymi, z uwagi na brak decyzji o wygaszeniu zarządu, odmówił wykreślenia z rejestru gruntów Spółki Akcyjnej A. Dla działek o nieuregulowanym stanie prawnym, wpisanych na podstawie nie zweryfikowanej przez zleceniodawcę - Kopalnię Piasku [...] dokumentacji geodety uprawnionego D. G., w której wykazano do działek błędne akty notarialne, a także nie wskazano żadnego tytułu prawnego lub wykazano działki stanowiące : drogi, wody, lasy oraz podczas sporządzania rejestrów gruntów w systemie informatycznym dla działek istniejących na mapach a nie wykazanych w części opisowej i ujawnionych w ewidencji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej orzekł o wykreśleniu Spółki Akcyjnej A z rejestru gruntów. Dla działek stanowiących własność innych osób fizycznych lub prawnych orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wykreślenia zarządu i administrowania A S.A. Dla działek 2609, 3524/2, 3524/3, 3524/4 położonych w obrębie C, co których tylko były wskazane numery zmian tj. [...] i [...] bez żadnej dokumentacji (okres w którym organ nie prowadził rejestrów gruntów dla poprzednika prawnego A S.A., a wnioskodawca praktycznie nie dostarczył żadnej właściwej dokumentacji geodezyjno - prawnej dla działek objętych wnioskiem i dlatego organ I instancji nie znalazł podstaw prawnych do wprowadzenia żądanej zmiany. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie wniosła A S.A. z siedzibą w J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa oraz naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 11, 12 i 23 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezrozumiałym jest, że organ odwoławczy zamiast zająć stanowisko tylko i wyłącznie w stosunku do działek, do których wniesiono odwołanie, rozpatrywał całą decyzję Starosty. W ocenie skarżącej brak dokumentów potwierdzających zarząd skarżącej do tych działek jak też brak innych dokumentów potwierdzających zasadność przedmiotowego wpisu powinien prowadzić do wykreślenia tego wpisu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 kpa). Poza sporem pozostaje, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją złożony został przez A Spółkę Akcyjną z siedzibą w J. Jak wynika z treści załączonego do powyższego wniosku odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców, Numer KRS: [...] (k. 1-7, t. I akt adm.), organem uprawnionym do reprezentowania wnioskodawcy jest zarząd spółki, natomiast zgodnie z wpisem w rubryce : "sposób reprezentacji podmiotu": do składania oświadczeń i podpisywania imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu, lub członka zarządu z prokurentem. Dla skutecznego więc zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie koniecznym było podpisanie wniosku przez wszczynającego postępowanie w sposób zgodny ze wskazanym w rejestrze sądowym sposobem reprezentacji spółki. Tymczasem wniosek został podpisany przez jednego z członków zarządu – J. W. – wiceprezesa zarządu. W świetle regulacji art. 30 § 3 kpa i art. 373 ustawy z dnia 15 września 2000 r.-Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 z póz. zm.), oraz sposobu reprezentacji wynikającego z wypisu z KRS, J. W. mogło zostać udzielone pełnomocnictwo do działania w imieniu spółki. Brak jednak takiego pełnomocnictwa w aktach postępowania administracyjnego. Sytuacja, w której wniosek o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji składającego ten wniosek podmiotu spowodowała, ze był on dotknięty brakiem formalnym. Powyższy brak winien był zostać uzupełniony przez organ pierwszej instancji w drodze zastosowania przepisu art. 64 § 2 kpa – tj. wezwania do usunięcia braku formalnego przez uzupełnienie podpisu, lub przez dołączenie pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki jednoosobowo przez osobę, która wniosek podpisała, w określonym terminie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji braku tego nie dostrzegł, czego wynikiem był brak wezwania do jego usunięcia. Wniosek zawierający braki formalne nie powinien prowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, wniesienia odwołania i wydania decyzji w drugiej instancji. Skoro jednak doszło już do wydania decyzji przez organ odwoławczy, to powinien on był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, wydaną w warunkach wadliwego pod względem formalnym wniosku i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, aby umożliwić mu dokonanie czynności zmierzających w pierwszym rzędzie do usunięcia braku formalnego. Podkreślenia wymaga, iż niezależnie od tego, czy wniosek jest prawidłowo wniesiony, czy też zawiera wady formalne, wszczyna postępowanie administracyjne. Obowiązkiem organu, do którego wniosek wpłynął, jest dokonanie jego analizy w zakresie spełnienia wymogów ustawowych i w razie stwierdzenia braków, nałożenia na wnioskodawcę obowiązku ich usunięcia w terminie z pouczeniem, że nie usunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA z 22. 06. 2005 r. II SA/Gd 1369/2002, LEX nr 203453, wyrok NSA 26. 10. 2009 r. II OSK 1567/08 niepubl.). W świetle powyższego organ odwoławczy nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przypadku ich nie uzupełnienia organ pierwszej instancji powinien był pozostawić wniosek bez rozpoznania. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w części, ponieważ wniesione odwołanie dotyczyło wyłącznie punktu drugiego decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. Pozostałe rozstrzygnięcia tej decyzji, zawarte w punktach I, III, IV i V nie były przedmiotem odwołania, zatem po upływie 14 dni od daty doręczenia jej stronom postępowania decyzja uprawomocniła się w tym zakresie na skutek upływu terminu odwoławczego. Zakresem rozstrzygania przez organ drugiej instancji objęty był więc tylko punkt II decyzji Starosty. Co prawda Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o "utrzymaniu mocy zaskarżonej decyzji", jednak z treści sentencji zaskarżonej decyzji, oraz z jej uzasadnienia wyraźnie wynika, że organ drugiej instancji rozpatrywał sprawę w granicach zakreślonych odwołaniem skarżącej spółki, tj co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. II decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazane wyżej wady powodują, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wobec wyznaczonego zakresem skargi przedmiotu zaskarżenia, wynikającego z zakresu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, kontroli sądu podlegał tylko pkt. II decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcia zawarte w pkt. I, III, IV i V wobec ich nie zaskarżenia mogłyby zostać wzruszone jedynie w drodze środków nadzwyczajnych. Nie podlegały one kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Pkt. II decyzji Starosty wydany został z naruszeniem art. 64 § 2 kpa, które doprowadziło w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia przy istniejącym formalnym braku wniosku, zatem naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. co biorąc pod uwagę treść art.. 135 p.p.s.a. uzasadnia wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zatem przeprowadzenie czynności mających na celu usunięcie wady, która zadecydowała o konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w dalszej dopiero kolejności merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku w tym zakresie. W takiej sytuacji procesowej dokonywanie przez sąd merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.