III SA/Kr 1134/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 40, art. 41 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 104 kpa, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 77 poz. 672 ze zm.), odmówił J. J. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz na pokrycie kosztów postępowania sądowego w sprawie dotyczącej chorób zawodowych. Organ l instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonego materiału dowodowego, iż J. J. ma 44 lata, poprzednio legitymował się orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, które to orzeczenie utraciło ważność. Obecnie nie posiada ustalonego stopnia niepełnosprawności, co nie upoważnia do pobierania świadczeń z pomocy społecznej, a pozwala na podjęcie pracy. J. J. twierdził, że utrzymuje się z pomocy społecznej i z pomocy "dobrych ludzi" i deklarował, że nie uzyskuje żadnego dochodu, nie jest ubezpieczony zdrowotnie i mieszka w domu rodzinnym (jego części), zaś kwestia własności domu jest trudna do ustalenia. W tym samym budynku mieszka matka, z którą nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, gdyż odmówiła jakichkolwiek wyjaśnień. W ocenie organu l instancji te okoliczności oraz brak współdziałania osoby i rodziny były wystarczające dla odmowy przyznania świadczenia, ponieważ strona nie spełniała warunków koniecznych określonych w ustawie o pomocy społecznej do jej przyznania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. J. W obszernym uzasadnieniu opisał swoje problemy życiowe, zdrowotne oraz zrelacjonował prowadzone sprawy odwoławcze i sądowe. Ponadto odwołujący się stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie jest uzasadniona z tego względu, iż odwołujący się nie posiada stałego źródła utrzymania, a postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, które jest warunkiem otrzymania pomocy społecznej, jest kontynuowane albowiem złożył skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Podał, iż przyznana pomoc finansowa w kwocie 100 zł miesięcznie w jego ocenie jest zagrożeniem dla życia. W treści odwołania podniósł też, iż nie może się zgodzić z twierdzeniem organu l instancji, iż nie można przeprowadzić wywiadu alimentacyjnego z jego matką, gdy w rzeczywistości odmówiła jakichkolwiek wyjaśnień i w taki sposób udzieliła pracownikowi GOPS informacji odnośnie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, 40, 41, 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ l instancji stwierdził, że odwołujący się nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jednak nie ocenił, czy jako osoba bezrobotna, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, może się sam utrzymać i z jakich środków się i czy otrzymuje i jakie środki z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium bierna, a nawet negatywna postawa odwołującego się oraz jego matki nie może zwalniać organu pomocy społecznej od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i stanowić podstawy do instrumentalnego stosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ l instancji nie ustalił, czy J. J. jako osoba bezrobotna spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Organ nie zbadał bowiem, czy prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się wyłącznie z pomocy dobrych ludzi oraz, co wynika z treści odwołania, ze środków z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że odwołujący się zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową i odnosi się krytycznie do wszystkich czy też większości działań organu. Jednakże okoliczności te, choć istotne dla sprawy, zostały pominięte w decyzji organu l instancji. Kolegium podkreśliło, że Ośrodek Pomocy Społecznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzić wywiad z rodziną, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy. Ponadto organ winien ocenić, czy indywidualny interes prawny strony w uzyskaniu zasiłku nie koliduje z interesem społecznym. Kolegium wskazało też na potrzebę dokładnego ustalenia, czy i w jakim zakresie potrzeby opisane we wniosku odwołującego się o przyznanie zasiłku celowego są zaspokojone i czy mogą one być pokryte poprzez przyznanie tego rodzaju świadczenia. Tymczasem, zdaniem Kolegium, organ l instancji nie tylko nie dokonał poprawnych ustaleń faktycznych, lecz także nie uzasadnił należycie odmowy przyznania zasiłku celowego, a tym samym przekroczył granice uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, dopiero szczegółowe ustalenie przez organ sytuacji życiowej i finansowej odwołującego się, umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie, zaś dokonana przez organ l instancji ocena stanu faktycznego sprawy jest niepełna i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części pod kątem .ustalenia, czy zachodzi wyjątkowa sytuacja na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych a więc takich, które powstają w wyniku zbiegu niefortunnych wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, gdzie ingerencja w plany życiowe danej osoby jest bardzo drastyczna i dotkliwa. Na powyższą decyzję skargę złożył J. J. W skardze opisał swoją sytuację życiową oraz zrelacjonował postępowania, w których jest stroną i krytycznie odniósł się do działań organów pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku specjalnego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Szczególne przypadki, w których możliwe jest przyznanie zasiłku celowego zostały uregulowane w art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej. Należy również pamiętać, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuujący zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Uwzględniając reguły i zasady wynikające z powołanych przepisów, a także treść art. 107 § 3 kpa, który wskazuje na konieczne elementy uzasadnienia decyzji wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej jak i prawnej podstawy prawnej, dodać należy, iż uzasadnienie decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa powinno wskazywać wyraźnie na istnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, oraz przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 kpa (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008r., II OSK 860/07, Lex Omega nr 469766, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r, VII SA/Wa 364/08, Lex Omega nr 518835). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji SKO, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wytknął organowi l instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez brak prawidłowego ustalenia, czy skarżący spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Trafnie Kolegium wskazało też na potrzebę dokładnego ustalenia, czy i w jakim zakresie potrzeby opisane we wniosku skarżącego są zaspokojone i czy mogą one być pokryte poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zasadnie wytknięto organowi l instancji brak ustaleń co do rzeczywistego dochodu osiąganego przez skarżącego, jego źródeł oraz sposobu zaspokajania codziennych potrzeb życiowych w gospodarstwie domowym skarżącego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia wysokości osiąganego dochodu pozwalają na ocenę, czy ten dochód umożliwia zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych strony. Skoro zaś ustalenia faktyczne organu l instancji, dotyczące tak istotnych kwestii jak osiągany przez skarżącego dochód, były wadliwe, zasadnie Kolegium uznało, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także granic uznania administracyjnego. Tak poważne braki postępowania wyjaśniającego nie mogły też być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż kluczowe dla rozstrzygnięcia końcowego okoliczności nie podlegałyby dwukrotnej ocenie organów orzekających. Dlatego zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 kpa, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji i wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Odnośnie zarzutów skargi podkreślić trzeba, że w zaskarżonej decyzji wytknięto błędy popełnione przez organ l instancji i wskazano sposoby ich usunięcia, a więc zrealizowanie wskazań Kolegium pozwoli na prawidłowe ustalenie sytuacji materialnej skarżącego, a tym samym umożliwi zgodne z prawem rozstrzygnięcie tego, czy skarżącemu powinien zostać przyznany zasiłek celowy, o który się ubiegał. Wyjaśnić trzeba też, że w danym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy pomocy społecznej rozpatrywana jest konkretna kwestia, np. wniosek o przyznanie zasiłku na wskazany cel i w takim postępowaniu organy zobowiązane się do zbadania tylko tych okoliczności, które mają znaczenie dla załatwienia danej sprawy. Także Sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem działań organów pomocy społecznej w granicach danej sprawy. Dlatego zarzuty odnoszące się do całokształtu działań organów pomocy społecznej pozostają bez wpływu na oddalenie bądź uwzględnienie skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.