III SA/Kr 1135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-83/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej M. C. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 27 czerwca 2023 r. skarżąca M. C. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. S. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Wójta Gminy G. z 16 stycznia 2024 r., znak: DŚR.5231.242.SP.2024 odmówiono skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej jest wdową i posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Jest niezdolna do samodzielnego funkcjonowania. Od kilku lat skarżąca opiekuje się matką. Wymaga pomocy w takich czynnościach: higiena osobista, ubieranie, przygotowanie i podanie posiłku, zaspokajanie potrzeb fizjologicznych (pampers 24 h). Matka skarżącej wymaga nieustannego nadzoru drugiej osoby ze względu na ograniczoną motorykę oraz zaburzenia pamięci (zapomina o zapalonym gazie, odkręconej wodzie, nie rozpoznaje bliskich osób, ma okresowe zaburzenia orientacji czasu i miejsca). Ustalono, że osobami zobowiązanymi do alimentacji względem matki skarżącej jest A. S. - zamieszkała za granicą oraz J. S. zamieszkały w S. [...]. Jak ustalono, rodzeństwo ma swoje rodziny i prace zawodową, a skarżąca mieszka z matką, więc to ona świadczy pomoc i opiekę matce. Zdaniem organu I instancji skarżąca spełnia przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednakże przyznanie jej wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe w uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym, uzależniono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku osoby podopiecznej, w którym powstała niepełnosprawność. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. przepisu z art. 32 ust. 1 polegającą na tym, że organ I instancji różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności pomimo, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt: K 38/13 został uznany za niezgodny z przepisem z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów prawa materialnego tj. przepisu z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegającą na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi wiek powstania niepełnosprawności osoby potrzebującej opieki; mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów postępowania, tj. przepisów z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegającą na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie niedążeniu do ustalenia przez organ I instancji prawdy obiektywnej. Pismem z 22 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że matka skarżącej zmarła 10 kwietnia 2024 r. Decyzją z 30 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-83/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że mimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W pierwszej kolejności wskazano, że z uwagi na treść wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Następnie przywołując okoliczności faktyczne stawy wskazano, że matka skarżącej ma trudności w poruszaniu się, chodzi tylko w obrębie domu. Wymaga pomocy drugiej osoby w: higienie osobistej (myciu, kąpaniu), zakładaniu i zdejmowaniu odzieży, załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Ponadto jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego i wykonywania takich czynności jak: robienie zakupów, gotowanie, pranie, sprzątnie, gromadzenie opału. We wszystkich tych czynnościach pomoc i opiekę zapewnia jej skarżąca, która mieszka razem z matką. Ponadto skarżąca organizuje wizyty u lekarza, realizuje recepty i podaje leki. Jak wskazano stan zdrowia niepełnosprawnej matki powoduje, iż wymaga ona nieustannego nadzoru i opieki drugiej osoby. Nadto organ ustalił, że obok skarżącej są jeszcze dwie osoby (brat i siostra skarżącej) zobowiązane w równym stopniu co skarżąca do alimentacji względem matki. Jak ustalono, siostra skarżącej mieszka w Niemczech, gdzie pracuje. Wynagrodzenie siostry nie jest odpowiednio wysokie by wspomóc matkę w opiece. Z kolei brat skarżącej, zamieszkały w tej samej miejscowości co matka oświadczył, że nie sprawuje całodobowej opieki nad matką, albowiem nie mieszka z nią i pracuje na gospodarstwie rolnym. Rodzeństwo skarżącej wskazało też, że nie jest w stanie finansowo wynająć opiekunki, która sprawowałaby opiekę nad matką. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że jakkolwiek skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która niewątpliwie ze względu na wiek i stan zdrowia opieki tej i nadzoru wymaga, to jednak skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i pomocy. Z tej przyczyny odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a., art. 108 k.p.a poprzez: - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; - niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; - nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; 2. naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i pomocy, bowiem są jeszcze dwie osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką (rodzeństwo skarżącej), a co uniemożliwia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) dalej u.ś.w. Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 30 kwietnia 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Konieczne jest poczynienie w tym zakresie kompleksowych ustaleń i poddanie ich wszechstronnej ocenie. Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego jakoby w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na spełnienie pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd, podobnie jak organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z okoliczności sprawy wynika, że matka skarżącej cierpiała na chorobę Alzheimera i Parkinsona. Miała też otępienie naczyniowe, zaburzenia depresyjne, przewlekłą niewydolność serca, utrwalone migotanie przedsionków oraz nadciśnienie tętnicze (k. 80 a.a.). Z opinii psychologicznej z 15 marca 2022 r. wynika, że od lat leczyła się psychiatrycznie min. z powodu zaburzeń afektywnych dwubiegunowych. W opinii stwierdzono, że miała otępienie głębokiego stopnia oraz głębokie zaburzenie przestrzenne i zaburzone pojęcie czasu (k. 81 a.a.). Miała trudności w poruszaniu się, chodziła tylko w obrębie domu. Wymagała pomocy drugiej osoby we wszystkich czynnościach dnia codziennego, w czynnościach higienicznych oraz przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Korzystała z pampersów. Nie wiedziała, że musi brać leki. Była niezdolna do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego i wykonywania takich czynności jak: robienie zakupów, gotowanie, pranie, sprzątnie, gromadzenie opału. We wszystkich tych czynnościach pomoc i opiekę zapewniała jej skarżąca, która mieszkała razem z matką. Skarżąca przygotowywała i podawała matce posiłki. Ponadto organizowała wizyty u lekarza, realizowała recepty i podawała leki. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki powodował, że wymagała ona nieustannego nadzoru i opieki drugiej osoby. Zdaniem Sądu zakres i charakter opieki jaki świadczyła skarżąca w odniesieniu do stanu zdrowia i potrzeb jej matki wskazuje, że w sprawie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad matką. Specyfika schorzeń matki skarżącej natury psychiatrycznej i neurologicznej wymagała od skarżącej nie tyko pomocy przy wszelkich czynnościach dnia codziennego ale także pozostawania w stałym czuwaniu i gotowości do udzielenia wsparcia matce. O zaawansowanym stadium choroby matki skarżącej świadczy fakt, że 10 kwietnia 2024 r. zmarła. Organ odwoławczy nie negując potrzeby sprawowania opieki nad matką przyjął, że z uwagi na istnienie dwójki rodzeństwa skarżącej, możliwe jest współdzielenie opieki nad matką tak aby skarżąca mogła podjąć pracę zarobkową choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że kwestia rodzeństwa nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). Nie mniej jednak w niniejszej sprawie rodzeństwo nie angażuje się w opiekę nad matką. Ponadto biorąc pod uwagę specyfikę chorób matki skarżącej tj. choroba dwubiegunowa, otępienie, zaburzenia pamięci, brak orientacji w czasie i przestrzeni należy przyjąć, że wymaga ona stałej obecności opiekuna, zatem nawet ewentualna pomoc rodzeństwa (biorąc też pod uwagę ich ograniczenia osobiste i życiowe) jawi się jako niewystarczająca dla umożliwienia skarżącej podjęcia zatrudnienia. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że rodzaj podejmowanych przez skarżącą czynności min. pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, czy zmiana pampersa dla komfortu niepełnosprawnej wymagał istnienia relacji z opiekunem. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21 wykonywanie wobec niepełnosprawnej matki czynności opiekuńczych o osobistym, częstokroć intymnym charakterze, dodatkowo podkreśla konieczność istnienia szczególnej relacji zaufania między opiekunem, a podopiecznym. W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnośnie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2023 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).