III SA/Kr 1140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta działając na podstawie: - art. 20 w zw. z art. 3. pkt. 11, art. 16 a , art. 23 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992 ); - art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267); - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U.2012. 959); - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013.3) - decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu A. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. D. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł określonej w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. Rozpatrując wniosek skarżącego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką organ ustalił , że matka skarżącego została trwale zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 listopada 2010 r. , a nadto , że skarżący spełnia kryterium dochodowe , o którym wyżej mowa. Badając przesłankę " rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej " określonej w art.16a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , organ ustalił , że skarżący w okresie od 16 lutego 2009 r. do 15 sierpnia 2009 r. był zatrudniony w MOPS, a następnie od 17 września 2009 r. do 16 września 2010 r. był uczestnikiem "CIS" , natomiast w okresie od 21 września 2010 r. do dnia 15 grudnia 2010 r. był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy. Ponadto organ ustalił , że skarżący od dnia 16 grudnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. znak [...]. W ocenie organu pierwszej instancji wobec faktu , iż po rezygnacji z zatrudnienia skarżący był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nie można uznać, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką . W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 3 pkt 22 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , zgodnie z którym przez zatrudnienie lub inną pracą zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu , fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad matką jest bezsporny , jednak skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , dlatego wnioskowane świadczenie nie mogło być przyznane. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł , że po zaliczonym kursie dokształcającym zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy celem znalezienia pracy zarobkowej , jednak pogarszający się stan zdrowia matki uniemożliwił mu podjęcie starań o znalezienie pracy. Skarżący , jak oświadczył, nie pobiera żadnego zasiłku dla bezrobotnych , a przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pozwoli na lepszą egzystencję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 września 2013 r. znak [...] utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniło stan prawny , który miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i podniosło , że skarżący spełnia przesłankę faktycznej opieki nad matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności i spełnia kryterium dochodowe, od którego ustawodawca uzależnił przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okolicznością sporną jest natomiast przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy podniósł , że biorąc pod uwagę datę , w jakiej ustał stosunek pracy tj. 15 sierpnia 2009r. oraz datę powstania niezdolności M. D. do samodzielnej egzystencji tj. 28 września 2010r., brak jest związku przyczynowego miedzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Jeżeli takiego związku nie można wykazać, to nie jest dopuszczalne przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest bowiem spełniona zasadnicza przesłanka ustawowa. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odróżnić od zasad przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za faktyczną rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się właściwym orzeczeniem. Wcześniejsza natomiast rezygnacja z zatrudnienia w celu opieki nad chorą matką , ale nielegitymującą się wówczas wymaganym orzeczeniem, zdaniem organu odwoławczego , nie mieści się w dyspozycji wskazanego przepisu. Decyzje wydawane w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie są decyzjami uznaniowymi, lecz związanymi , co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podniósł , że w 2003 roku matka przeszła nieudaną operację oczu i od tego czasu jej stan zdrowia ulegał pogorszeniu, co ostatecznie spowodowało konieczność zrezygnowania przez skarżącego z pracy zarobkowej i zajęcia się stałą opieką nad bezradną matką . W dniu 15 sierpnia 2009 r. ustał jego stosunek pracy , jednak w dniu 28 września 2010 r. teoretycznie tylko powstała całkowita niezdolności do samodzielnej egzystencji matki , bo stan ten trwał już wcześniej . Starania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – z uwagi na długą procedurę - dopiero w dniu 16 grudnia 2010 r. zakończyły się wydaniem stosownej decyzji przyznającej to świadczenie . Skarżący i matka od tego czasu utrzymywali się z emerytury matki i ze świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego , gdyż znalazł się w sytuacji bez możliwości wyboru , z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką i brakiem realnych możliwości na znalezienie pracy w jego wieku ( 60 lat ). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności , czy celowości. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne , że skarżący spełnienia przesłankę sprawowania stałej opieki na matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , a także kryterium dochodowe , od którego uzależnione jest przyznanie przedmiotowego świadczenia , a nadto brak jest przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Istota sporu i podstawa odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczy – zdaniem organów - nie spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Ustalenie to zostało dokonane w oparciu o następujące fakty : skarżący był zatrudniony do dnia 15 sierpnia 2009r. , a następnie w okresie od dnia 21 września 2009r. do dnia 16 września 2010r. był uczestnikiem "CIS" . Zestawiając te daty z datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji u matki skarżącego tj. z dniem 28 września 2010r. organy obu instancji stwierdziły brak związku przyczynowego między tymi zdarzeniami, co uniemożliwia przyznanie skarżącemu przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego . W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy uznać za niezgodne z prawem , gdyż nie uwzględnia wszystkich istotnych – z punktu widzenia rozstrzygnięcia – okoliczności niniejszej sprawy. Przede wszystkim należy podnieść , że w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy pominięto okoliczność , że skarżący do dnia 30 czerwca 2013r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką przyznane decyzją z dnia 30 grudnia 2010r. Wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący złożył w dniu 19 czerwca 2013r. , tj. przed datą utraty z mocy prawa uprawnienia do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych przed jej zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 grudnia 2012r.o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.2012.1548). W tych okolicznościach sprawy , dodać należy – bezspornych – przesłankę rezygnacji z pracy należy rozważyć w kontekście wcześniej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego przyjmując , iż wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi swoistego rodzaju kontynuację wcześniej pobieranego świadczenia rodzinnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozważyły powyższej okoliczności błędnie interpretując przepisy dotyczące przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem . Data rezygnacji z zatrudnienia i data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji muszą być rozważane w kontekście wyrejestrowania się skarżącego z listy osób bezrobotnych , co – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło w dniu 15 grudnia 2010r. Okoliczność tę potwierdza zaświadczenie Grodzkiego Urzędu Pracy z dnia 17 czerwca 2013r. , w którym stwierdzono , że skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny od dnia 21 września 2010r. do dnia 15 grudnia 2010r. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy , ale rezygnującym z niej po to , aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki musi być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, natomiast rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Podkreślić należy, że wśród przesłanek negatywnych wymienionych w art.16a ust.8 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotną tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić , że organy orzekające nie uwzględniły faktu , że matka skarżącego miała ustalony stopień niepełnosprawności w dacie (28.09.2010r.) , kiedy skarżący był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy i jego wyrejestrowanie z listy osób bezrobotnych nastąpiło w dniu 15 grudnia 2010r. , a już od dnia następnego tj. od dnia 16 grudnia 2010r. miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką. Prawo do tego świadczenia zostało przyznane skarżącemu bezterminowo , a jego wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r. w kontekście złożonego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia , ale jako ciąg logicznych działań skarżącego pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W rozpatrywanej sprawie przyczyny rezygnacji z zatrudnienia poprzez wyrejestrowanie się skarżącego z listy osób bezrobotnych nie budzą wątpliwości, iż miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Reasumując , Sąd stwierdza , że stan faktyczny sprawy i jego ocena zostały dokonane z naruszeniem art.7 , art.77 , art.80 i art.107 § 3 Kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany jest uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię art.16a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U2012.270) , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.