III SA/Kr 1142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skarg J. Ł. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala. Decyzjami z dnia 3 lipca 2015 r., nr: [...], [...], [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 67., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołań J. Ł. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2015 r. nr: [...], [...], [...] i [...] odmawiające przyznania skarżącemu zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Skarżący pismami z dnia 21 maja 2015 r. oraz 5 maja 2015 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie pomocy finansowej na ogrzewanie zimowe, lekarstwa i leczenie, zasiłek okresowy, jak również o udzielenie pomocy w postaci przyznania biletu kredytowanego na przejazd z G do K na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Decyzjami z dnia 21 maja 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania skarżącemu zasiłków celowych na ogrzewanie zimowe, lekarstwa i leczenie, biletu kredytowanego oraz zasiłku okresowego. Na uzasadnienie tych rozstrzygnięć organ podał, że dochód rodziny skarżącego wynosi 965,38 zł (renta i dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez matkę skarżącego), a ustawowe kryterium dochodowej rodziny dwuosobowej odpowiada kwocie 912 zł. Organ ustalił, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe razem ze swoją matką, a na nieruchomości, którą zamieszkuje wraz z matką, ma ustanowioną nieodpłatną i dożywotnią służebność mieszkania. Organ zakwestionował twierdzenia skarżącego, że prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z bratem i jego rodziną bowiem sześcioosobowa rodzina brata skarżącego zamieszkuje w oddzielnym budynku mieszkalnym nr [...] w G. Zdaniem organu sytuacja finansowa skarżącego uniemożliwia przyznanie mu zarówno zasiłku celowego, jak i zasiłku okresowego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Nadto organ wskazał, że w przedmiotowych sprawach brak jest wyjątkowych okoliczności uzasadniających przyznanie świadczeń, o które występował skarżący, pomimo przekroczenia przez niego kryterium dochodowego. Dodatkowo podkreślono, że skarżący nie wyraża gotowości współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej jego rodziny, a jedynie oczekuje od administracji socjalnej zapewnienia mu środków na utrzymanie. Podkreślono, że od 1997 r. skarżący ustawicznie składa wnioski o pomoc, jednak nie poszukuje pracy, chociażby o charakterze dorywczym, a na wszelkie sugestie pracowników ośrodka co do ewentualnej możliwości usamodzielnienia się reaguje krytycznie. Organ stwierdził również, że podczas wywiadu środowiskowego skarżący nie zgłaszał żadnych problemów zdrowotnych. Nie przedstawił również żadnych zaświadczeń lekarskich ani innych dokumentów świadczących o ponoszeniu kosztów związanych z leczeniem. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie biletu kredytowego celem wyjazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ wskazał, że udział skarżącego w rozprawie przed sądem administracyjnym jest nieobowiązkowy, a jego niestawiennictwo nie wstrzyma rozpoznania sprawy. Uznano też, że oczekiwane świadczenie nie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego ani jego rodziny, a z uwagi na ograniczone środki finansowe, które mogą być przeznaczone na pomoc społeczną innych osób, nie jest uzasadnione przyznanie skarżącemu tego zasiłku. Odmawiając natomiast skarżącemu przyznania zasiłku okresowego, organ wskazał, że przekracza on ustawowe kryterium dochodowe. W odwołaniach od tych decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie z pracy organ organów oraz wskazał, że odmowa przyznania zasiłku zmusza go do ogrzewania domu odpadami i życia z kradzieży. Skarżący domagał się uchylenia decyzji w całości oraz zobowiązania Burmistrza do naprawienia wyrządzonej mu szkody – krzywdy zadawanej mu od 1997 r. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 3 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzje Burmistrza Miasta i Gminy. Kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie niespełniania przez skarżącego kryterium dochodowego umożliwiającego przyznanie mu oczekiwanych świadczeń. Organ odwoławczy stwierdził w ślad za organem pierwszej instancji, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, gdyż wspólnie ze swoją matką zamieszkuje i gospodaruje w budynku nr [...] w G. W ocenie Kolegium prawidłowo zastosowano w odniesieniu do skarżącego kryterium dochodowe właściwe dla dwuosobowej rodziny. SKO podkreśliło, że skarżący nie wyraża żadnej aktywności w celu poprawy trudnej sytuacji swojej rodziny, a od jednostek pomocy społecznej oczekuje wyłącznie finansowania jego potrzeb. Kolegium uznało ponadto, że pozostałe zarzuty skarżącego kierowane pod adresem administracji socjalnej nie znajdują uzasadnienia. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 K.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 K.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 K.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonych decyzji i zobowiązania organów do naprawienia krzywdy wyrządzonej jemu i jego rodzinie. W ocenie skarżącego, organy rozpoznające jego sprawę dopuściły się czynów zabronionych, działając na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt III SA/Kr 1142/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, dalej w jako "u.p.s."). Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z treścią cytowanego artykułu, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast spełnienie przewidzianego w art. 4 cyt. ustawy obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej ma o tyle doniosłość prawną, że w myśl przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z powyższych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto krąg uprawnionych został ograniczony do tych osób, które chcą współdziałać z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej formułuje też zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Przepisy cytowanej ustawy (art. 36 u.p.s.) określają zamknięty katalog świadczeń pomocy społecznej o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, a także 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Jednakże samo spełnienie tego warunku nie przesądza o powstaniu prawa do korzystania z określonego rodzaju świadczenia pomocy pieniężnej, gdyż ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do tych rodzajów, konstruuje dodatkowe przesłanki. Jeśli chodzi o zasady przyznawania zasiłku okresowego to zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z kolei istotą zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. jest to, że służy on zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, której przykłady zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organ odwoławczy nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organy administracji obu instancji zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący nie spełnił kryterium dochodowego i odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Znamiennym jest, że skarżący od wielu lat stale występuje do organów pomocy społecznej o udzielenie mu wszechstronnej pomocy sam nie podejmując żadnej inicjatywy w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy pomocy społecznej nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do rozpatrywania podań skarżącego, poczynając od ustalenia jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i finansowej. Ustalono zatem, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też jego sytuacja życiowa wskazuje, że pozostaje w rodzinie. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że skarżący pozostaje w faktycznym związku, wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, LEX nr 1497298). Okoliczność ta została spełniona w odniesieniu do sytuacji skarżącego, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez swoją matkę. Ponadto skarżący – czego nie kwestionuje – wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoją matką, z którą w oczywisty sposób jest spokrewniony. Wspólne gospodarowanie oznacza przy tym, że skarżący dzieli lokal mieszkalny w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, LEX nr 1518089). Sąd zauważa przy tym, że istotnie w potocznym rozumieniu pojęcia "rodzina" mieści się również brat skarżącego oraz jego dzieci czy małżonka. Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, organy orzekając na podstawie przepisów u.p.s. były zobowiązane do takiego rozumienia spornego pojęcia, jakie wyznacza art. 6 pkt 14 u.p.s., a zatem za rodzinę – na potrzeby ustalania świadczeń pomocy społecznej, organy kwalifikowały "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Tymczasem wskazywani przez skarżącego krewni nie należą do rodziny w przytoczonym wyżej znaczeniu. Są to jedynie osoby spokrewnione ze skarżącym, jednak niepozostające z nim w faktycznym związku, prowadzące własne, odrębne od skarżącego gospodarstwo domowe. Jak wskazuje bowiem stan faktyczny sprawy brat skarżącego wraz z rodziną zamieszkuje w oddzielnym budynku mieszkalnym o nr [...] w G, podczas gdy skarżący wraz z matką zamieszkują w budynku mieszkalnym o nr [...] w G. Organy prawidłowo wskazały też, że na dochód tej rodziny składają się wyłącznie świadczenia w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego w łącznej kwocie 965,38 zł (482,69 zł na osobę). Skarżący nie kwestionował prawidłowości ustaleń organów w zakresie wysokości dochodu rodziny. Tymczasem jak wskazano powyżej, kwota ta przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (456 zł) i w naturalny sposób przekracza również kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny (iloczyn kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i liczby członków rodziny – 912 zł). Wartości te wynikają z § 1 pkt 1 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Zatem, skoro sytuacja finansowa skarżącego wskazuje, że przekracza on kryterium dochodowe, to nie mógł uzyskać oczekiwanych świadczeń pomocy społecznej zarówno w zakresie zasiłku celowego jak i okresowego. Sąd podziela również ocenę organów obu instancji, iż bezzasadne było przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w postaci biletu kredytowego. Należy bowiem zauważyć, że skarżący oczekiwał tego świadczenia w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym został zawiadomiony o rozprawie. Jak jednak wynika z zawiadomienia przedłożonego organom oraz przepisów rozdziału 7 P.p.s.a., stawiennictwo skarżącego na rozprawę nie było obowiązkowe, a jego ewentualna nieobecność nie powodowała dla niego negatywnych skutków. Ponadto skarżący mógł ustanowić pełnomocnika procesowego albo zwrócić się do Sądu o przyznanie mu prawa pomocy w postaci ustanowienia adwokata lub radcy prawnego. Tymczasem przyznanie biletu kredytowanego jest uzasadnione w takich przypadkach wyłącznie wtedy, gdy stawiennictwo na posiedzenie sądu – na jakie wezwano osobę ubiegającą się o świadczenie – jest obowiązkowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu y dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 541/07, LEX nr 504807). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły również możliwość zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sąd wskazuje, że interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że po pierwsze odnosi się on do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe, co już wskazuje na wyjątkowość przepisu, a po wtóre do osób, które spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13, LEX nr 1449864). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie wskazują, by skarżący znajdował się w szczególnie uzasadnionych okolicznościach uzasadniających przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Jak wskazało Kolegium, skarżący nie uskarżał się na problemy zdrowotne podczas wywiadu środowiskowego, nie przedstawił również żadnych dokumentów świadczących o pozostawaniu w leczeniu lub o konieczności przyjmowania leków. Ponadto pozostałe potrzeby skarżącego mają charakter zwyczajnych potrzeb dnia codziennego i w żaden sposób nie mieszczą się w zakresie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza zatem, że zaskarżone decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego, a ich treść odpowiada adekwatnym normom prawa materialnego. Nie są zatem uzasadnione – stawiane przez skarżącego – zarzuty naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec powyższego skargi podlegały oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Końcowo należy wskazać, że istniały podstawy do połączenia skarg na ww. decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. Skargi te, ze względu na stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.