III SA/Kr 1146/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 pkt 10, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a. ) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], w pkt 1 ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r., znak: [...], wypłacone w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. na dziecko D. G. w wysokości 170,00 zł miesięcznie, są świadczeniami nienależnie pobranymi w łącznej kwocie 1.020,00 zł., w pkt 2 zobowiązał dłużnika alimentacyjnego G. G. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1.020,00 zł, wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 12 w związku z art. 2 pkt 10 oraz art. 17, art. 23, art. 24 w związku z art. 2 pkt 7 oraz art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 104, art. 107 k.p.a., a także rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 855) w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 28 grudnia 2009 r. do organu wpłynęło pismo z Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "A" w K, z dnia 21 grudnia 2009 r. informujące, że D. G. - uprawniony do świadczeń z funduszu alimentacyjnego - zapisał się od września w roku szkolnym 2008/2009 na semestr piąty do w/w Liceum Ogólnokształcącego. Semestru piątego D. G. nie zaliczył i został niepromowany z dniem 17 lutego 2009 r. Mając, zatem na względzie, że osoba uprawniona w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r., tj. od 17 lutego 2009 r. nie kontynuował nauki, organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła G. G. wnosząc o umorzenie należności wynikłych z nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, w związku z bardzo trudną sytuacją życiową. G. G. wskazała, że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schorzeń kręgosłupa i depresji. Utrzymuje się jedynie ze stałego zasiłku w wysokości 444 zł miesięcznie i zasiłku okresowego w wysokości 20 złotych miesięcznie. Stan zdrowia nie pozwala jej podjąć pracy. W obecnej sytuacji nie jest w stanie spłacić kwot, którymi została obciążona. Do odwołania załączona została kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że z akt sprawy wynika, że G. G. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r., miała ustalone prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, tj. D. G., na okres od 1 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie 170, 00 zł miesięcznie. Jak wynika z pisma z Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "A" w K z dnia 21 grudnia 2009 r. D. G. w dniu 17 lutego 2009 r. nie został promowany na semestr następny. W związku z tym, decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. uchylono od dnia 1 marca 2009 r. decyzję tego organu z dnia [...] 2008 r. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się żadnych uchybień z zakresu stosowania prawa administracyjnego, materialnego i procesowego. Kolegium zwróciło także uwagę na treść przepisu art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zaznaczając, że G. G. w swoim odwołaniu zawarła już wniosek o umorzenie jej należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co powinien uwzględnić organ I instancji w osobnym postępowaniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lipca 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła G. G. Wniosła w niej ponownie o umorzenie całej kwoty wraz z odsetkami, z uwagi na jej bardzo trudną sytuację życiową. Skarżąca powtórzyła w skardze zarzuty podniesione w odwołaniu. Zaznaczyła, że żyje na granicy ubóstwa, a stan zdrowia nie pozwala jej na podjecie pracy. Jednocześnie podkreśliła, że nie było jej zamiarem nikogo oszukać, tylko nie wiedziała o sytuacji syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W świetle ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, osoba, która pobrała nienależne świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Ustalenie, zatem przez właściwy organ administracji publicznej, że osoba nienależnie pobrała świadczenie skutkuje wydaniem decyzji o obowiązku jego zwrotu za okres, za który w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, dane świadczenie było nienależnie pobrane. Zgodnie z art. 2 ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących uznanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane albo wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji, mających odzwierciedlać stanowisko organu administracji, prowadzi do wniosku, że żaden z organów nie przedstawił w nich stanowiska prawnego, naruszając postanowienia art. 107 § 3 k.p.a., a więc wykładni przepisów mających zastosowanie w tej sprawie, która doprowadziła organy do orzeczenia o uznaniu wypłaconego skarżącej za okres od 1 marca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązującej ją do jego zwrotu w łącznej, określonej w decyzjach, kwocie. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wskazały, dlaczego uznały świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane przez skarżącą. Istotnie, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Prezydent Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zinterpretowały jednakże, co oznacza na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stosując nie tylko językową metodę wykładni, ale i inne – systemową, a przede wszystkim celowościową – pojęcie - "gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej". Zastosowanie zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego wskazanych wszystkich metod wykładni pozwala dopiero na ustalenie rzeczywistego znaczenia danego przepisu (por. szerzej W. Jakimowicz w: Wykładnia w Prawie administracyjnym, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006). W ocenie Sądu z pewnością nie oznacza to takiej sytuacji, że nie promowanie do następnej klasy jest już równoznaczne z "nie uczeniem się" uprawnionego w szkole. Skoro świadczenia z funduszu alimentacyjnego mają stanowić pomoc Państwa osobom na utrzymanie się, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, w szczególności dzieciom, i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, to twierdzenie, że nie promowanie ucznia równoznaczne jest "nie uczeniem się" wypatrzałoby sens i cel tego rodzaju świadczeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowej wykładni nie tylko pojęcia "uczy się", od którego uzależnione jest prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ale i pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Niewłaściwa wykładnia wskazanych pojęć spowodowała również w konsekwencji nie ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie, czy D. G. kontynuuje naukę w szkole, czy też zaprzestał nauki w ogóle. Takie postępowanie organów narusza przepisy postępowania – art. 7 i 77 § 1 w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że w sytuacji, gdy uprawniona osoba pobiera świadczenie z funduszu alimentacyjnego, stwierdzenie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 23 ustawy w trakcie okresu, na jaki zostało ono przyznane skutkować powinno wydaniem decyzji o ustaleniu świadczenia jako nienależnie pobranego i orzekającej o obowiązku jego zwrotu, by organ mógł w świetle treści art. 23 ust. 5 ustawy z mocy prawa dokonać potrącenia określonych kwot do zwrotu z bieżąco przypadających świadczeń, wynikających z decyzji o ich przyznaniu, do czasu ewentualnego uchylenia, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy tych decyzji, przy zaistnieniu ku temu przesłanek. Brak jest natomiast, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podstaw do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie w trybie art. 24 ustawy po upływie okresu świadczeniowego, biorąc pod uwagę niewątpliwy konstytutywny charakter tego rodzaju decyzji. Wówczas znajduje zastosowanie jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1312/09; LEX nr 606684). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązywała Sąd do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.