III SA/Kr 1146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę W dniu 21 kwietnia 2015 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek skarżącego J. Ł., w którym m.in. zwrócił się o udzielenie pomocy w ustanowieniu opieki i kurateli dla niepełnosprawnej matki i podjęcie stosownych działań w sprawie przemocy w rodzinie. Pismem z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej udzielił skarżącemu informacji na temat możliwości uzyskania w tym zakresie profesjonalnej pomocy. Od powyższego pisma skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zarzucił, że zwrócił się o pomoc, a nie o informację. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że niedopuszczalność odwołania od pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2015 r., znak: [...]. Jako podstawę prawną powyższego postanowienia Kolegium wskazało art. 134 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, nie wydał w przedmiocie odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r. decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, ponieważ brak jest przepisu prawa, który upoważniałby go do jej wydania. Organ odwoławczy, powołał się w tym zakresie na przepisy art. 36 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 163). Zdaniem Kolegium pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie zawiera cech decyzji, gdyż nie ma w nim sformułowanego rozstrzygnięcia, jak również podstawy prawnej, ale zawiera tylko informację na temat możliwości uzyskania profesjonalnej pomocy w ustanowieniu opieki i kurateli oraz w przypadku występowania przemocy w rodzinie. Skoro więc w sprawie nie została wydana decyzja, to stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postepowania oraz ustaw o przemocy w rodzinie, art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217, K.p.a. oraz art. 240, art. 247 i 270 Kodeksu karnego, art. od 56 do art. 65 i od art. 82 do art. 88 Kodeksu cywilnego oraz, Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1649) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej "P.p.s.a") Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest bowiem pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r. o udzielenie mu pomocy w ustanowieniu opieki i kuratora dla niepełnosprawnej matki i podjęcie stosownych działań dla przeciwdziałania przemocy w rodzinie skarżącego, pismem z dnia 21 maja 2015 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował skarżącego o miejscach, w których może tego typu pomoc uzyskać oraz o formach udzielanej tam pomocy. Orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustawa o pomocy społecznej w treści art. 106 ust. 1 wskazuje, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie art. 36 tej ustawy enumeratywnie wymienia rodzaj świadczeń z pomocy społecznej zarówno w formie pomocy pieniężnej jak i nie pieniężnej. Katalog ten nie obejmuje pomocy osobom i rodzinom w ustanowieniu opieki i kurateli czy też pomocy związanej z przemocą w rodzinie. A zatem spoko przedmiot wniosku nie mieścił się w zakresie określonym przez ustawę o pomocy społecznej, zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji stosownie do treści art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Pismo z dnia 21 maja 2015 r. od którego skarżący wniósł odwołanie było jedynie informacją skierowaną od organu o możliwych formach pomocy i miejscach gdzie skarżący może ją uzyskać, które nie stanowi decyzji administracyjnej. Uznanie przejawu woli organu administracyjnego za decyzję administracyjną uzależnione jest od istnienia jego szczególnych, a koniecznych cech. Decyzja administracyjna jako akt procesowy odróżnia się od innych form procesowych działania organu. Powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Jak wskazał SN w uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5. 02. 1988 r. III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, nr 3, póz. 59), podstawą do uznania czynności organu administracji za decyzję administracyjną jest istnienie następujących cech : 1. przejawu woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, 2. wyraźnego wskazania podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, 3. rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Procesowe pojęcie decyzji administracyjnej należy rozpatrywać w oparciu o przepis art. 104 w związku z art. 107 K.p.a., co implikuje konieczność zaistnienia niezbędnych składników przejawu woli organu administracji publicznej jako decyzji administracyjnej. Najistotniejszym z tych składników jest osnowa, czyli część zawierająca rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Treścią decyzji jest więc "rozstrzygnięcie co do istoty sprawy", przy czym nie forma decyduje o tym, że skierowane do strony przez organ pismo jest decyzją administracyjną, lecz istnienie elementu, bez którego taka decyzja nie istnieje - koniecznego elementu decyzji jaki stanowi jej osnowa. O uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść, a nie użycie przez organ tej czy innej nazwy ( por. J. Borkowski w : KPA Komentarz, 8 wyd. wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, kom. do art. 104 i 107 K.p.a.). Decyzja odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego w całości lub w części, a nie do niektórych tylko czynności postępowania. Jak już wspomniano wyżej organ, do którego skarżący skierował wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. nie miał podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia opieki i kuratora dla niepełnosprawnej matki oraz podjęcia stosownych działań dla przeciwdziałania przemocy w rodzinie skarżącego. Wynika z tego, że pismo organu z dnia 21 maja 2015 r. nie mogło stanowić decyzji rozstrzygającej sprawę. W konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 K.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Stosownie bowiem do art. 127 K.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji a stosownie do art. 141 K.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. W kontekście powyższego za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 K.p.a. Jednocześnie poza zakresem kognicji Sądu Administracyjnego jest orzekanie o zasadności zarzutów w zakresie naruszenia art. 240, art. 247 i 270 Kodeksu karnego, art. od 56 do art. 65 i od art. 82 do art. 88 Kodeksu cywilnego oraz, Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem albowiem w niniejszej sprawie nie wydano rozstrzygnięcia, na które przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia. Organ odwoławczy nie miał zatem kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.