III SA/Kr 1158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nadał w dniu 30 marca 2012 r. decyzję z dnia [...] 2012 r. skierowaną do T. W. przebywającego w Domu Pomocy Społecznej w K dotyczącą waloryzacji jego emerytury od dnia 1 marca 2012 r. (k. 5 akt adm.). W dniu 18 kwietnia 2012 r. T. W. odebrał "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania" z dnia 3 kwietnia 2012 r., sporządzone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, w przedmiocie zmiany decyzji o wysokości opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Zawiadomienie to wpłynęło do Domu Pomocy Społecznej w K w dniu 10 kwietnia 2012 r., co wynika z prezentaty tej placówki (k. 7 akt adm.). Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] 2010 r. i ustalił od dnia 1 kwietnia 2012 r. opłatę za pobyt T. W. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 483,88 zł miesięcznie, płatną na konto Domu Pomocy Społecznej "w ciągu dwóch dni od daty otrzymania świadczenia, nie później jednak niż do dnia 27-go każdego miesiąca". Jako podstawę prawną wskazano art. 104 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1, art. 109, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji składającym się z 3 zdań wskazano ponownie na art. 61 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej jako podstawę odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Podano, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w wysokości 70% dochodu netto osoby przebywającej w takim domu i mając na względzie, że aktualny miesięczny dochód T. W. wynosi 691,25 zł netto obciążono go opłatą w kwocie 483,88 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r. Powyższa decyzja wpłynęła do Domu Pomocy Społecznej w K w dniu 18 maja 2012 r., co wynika z prezentaty tej placówki, a została doręczona T. W. w dniu 21 maja 2012 r. (k. 9 akt adm.). Od powyższej decyzji odwołał się T. W., który nie kwestionował samego podwyższenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w związku z waloryzacją emerytury, a jedynie uznał za nieprawidłowe ustalenie daty początkowej podwyższenia tej opłaty. W szczególności odwołujący się podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie podwyższenia opłaty otrzymał 18 kwietnia 2012 r., a decyzję, którą podwyższono mu opłatę z datą wsteczną – od 1 kwietnia 2012 r. - doręczono mu w dniu 21 maja 2012 r. Zdaniem odwołującego się, w takiej sytuacji datą początkową podwyższenia opłaty powinna być data 1 czerwca 2012 r. Decyzją z dnia 11 lipca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 54, art. 61, art. 64 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji potwierdzono daty wskazane wyżej i podnoszone przez skarżącego stwierdzając, że "organ I instancji był uprawniony podnieść opłatę za pobyt w DPS już od miesiąca kwietnia". Nadto organ odwoławczy podał, że: "Organ nie wydał zatem decyzji z mocą wsteczną, a jedynie zwiększył odpłatność za pobyt w DPS począwszy od miesiąca, w którym wydał decyzję". Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że: "W tym miejscu należy wskazać, iż strona w decyzji z dnia [...] 2010 r., w której ustalono odpłatność za pobyt w DPS na kwotę 431,70 zł została poinformowana, by w terminie 14 dni poinformować organ pomocowy o każdej zmianie dochodu, którego to obowiązku strona nie dochowała". Z powyższą decyzją nie zgodził się T. W., który w skardze podniósł, że wspomniana przez organ odwoławczy decyzja z [...] 2010 r. ustalała nową stawkę z dniem 1 lipca 2010 r. i w związku z tym nie była decyzją działającą wstecz, w przeciwieństwie do zaskarżonej przez niego decyzji z dnia [...] 2012 r., doręczonej mu 21 maja 2012 r., która podwyższała odpłatność od 1 kwietnia 2012 r. zamiast od 1 czerwca 2012 r. Ponadto nie zgodził się z zarzutem organu odwoławczego, że nie dopełnił obowiązku poinformowania o zmianie dochodów w ciągu dni 14 – tu i podniósł, że decyzję o waloryzacji przyniesiono mu do pokoju w ten sposób, ze od razu dokonano jej kserokopii i na tej podstawie wszczęto postępowanie 3 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi przepisując twierdzenia i zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga T. W. w pełni zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że organ odwoławczy całkowicie zlekceważył niezwykle rzeczowe i trafne argumenty T. W. zawarte już w odwołaniu, a nawet całkowicie bezzasadnie postawił odwołującemu się w zaskarżonej decyzji dodatkowy zarzut, jakoby skarżący nie dochował obowiązku powiadomienia w ciągu 14-tu dni organu o zmianie swej sytuacji dochodowej. Organ odwoławczy wykazał się tym samym wyjątkową nonszalancją nie tylko nie zauważając, że w aktach brak jest dowodu doręczenia T. W. decyzji waloryzującej jego emeryturę, ale że z samej decyzji wynika data jej nadania "30 marca 2012 r.", co powoduje, że ze zwykłego matematycznego wyliczenia wynika, że do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany odpłatności związanej z tą decyzją minęło 4 dni, co uniemożliwia postawienie jakiegokolwiek zarzutu T. W. co do uchybienia jego obowiązkowi. Na okoliczność tę wskazał już sam skarżący w skardze skierowanej do Sądu, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie zlekceważyło i to wyjaśnienie. Sąd stwierdza, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie zasady obciążania stron ściśle określonymi obowiązkami, związanymi z przyznawaniem tych świadczeń, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W niniejszej sprawie istotna jest treść i właściwa interpretacja art. 106 ust. 5 tej ustawy, który stanowi: "Art. 106. (...) 5. Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 106 ust. 5 omawianej ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Tylko zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Sąd zwraca uwagę, że jedynym zarzutem strony skarżącej zawartym już w odwołaniu jest bezsprzeczny fakt nałożenia na skarżącego T. W. obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K w zwiększonej wysokości z datą wsteczną – z dniem 1 kwietnia 2012 r., zamiast – zdaniem skarżącego - z dniem 1 czerwca 2012 r. Zdaniem Sądu, skarżący słusznie uważa, że działanie organu obciążające go zwiększoną odpłatnością z datą wsteczną jest całkowicie bezprawne, natomiast organy obu instancji, pomimo ustawowego obowiązku wyjaśnienia tej kwestii, ignorują ją. Sąd zauważa, że podstawową zasadą prawa administracyjnego w sytuacji obciążania obywatela obowiązkiem jest obciążanie nim na przyszłość, a jedynie przepisy szczególne mogą dawać możliwość takiego działania z mocą wsteczną. Takich przepisów ustawa o pomocy społecznej nie zawiera i organy administracyjne obu instancji żadnego przepisu mogącego stanowić podstawę prawną do ich działania w tym zakresie nie wskazują pomimo tego, że w swych decyzjach podają szereg przepisów prawa mających stanowić podstawę prawną wydanych decyzji. Jest niewątpliwym, że ustalenie decyzją odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w zwiększonej wysokości jest prawem organów, ale jednocześnie obowiązkiem organów jest ustalenie takiej zwiększonej odpłatności na przyszłość, co oznacza, że pensjonariusz Domu Pomocy Społecznej powinien mieć wiedzę o przyszłych zwiększonych jego świadczeniach w tym zakresie. Zajęte przez Sąd orzekający stanowisko znajduje pełne potwierdzenie w utrwalonych poglądach judykatury. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, a taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie, ma charakter konstytutywny. Na poparcie swego stanowiska Sąd przytacza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 703/10 (opubl. LEX nr 745297): "Zwrot "okres ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej" należy rozumieć jako okres przypadający po ostatecznym ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej", a także - odpowiednio - zawarte w wyroku z dnia 29 września 2011 r., I OSK 655/11 (opubl. LEX nr 1068524): "W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia." Tak więc decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 omawianej ustawy wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin, z którym została zmieniona decyzja w sprawie ponoszenia przez skarżącego zwiększonej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej strony skarżącej mogą powodować zmianę wysokości jego odpłatności za pobyt w tej placówce, ale wyłącznie na przyszłość, tj. po dniu 21 maja 2012 roku, jako daty doręczenia skarżącemu decyzji, a nie z mocą wsteczną tj. od dnia 1 kwietnia 2012 r., czy może od dnia 1 marca 2012 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są uwzględnić uwagi dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W związku z zajętym stanowiskiem zaskarżone decyzje musiały zostać uchylone, a zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł - jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji nie ma uzasadnienia i naraża stronę skarżącą na szkodę.