III SA/Kr 1162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania R. Ż. od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2021 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania, od dnia 1 marca 2021 r., R. Ż. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką – M. B., data urodzenia: [...] 1942 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz, decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r., odmówił R. Ż. przyznania od dnia 1 marca 2021 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką – M. B., data urodzenia: [...] 1942 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych znajdujące zastosowanie w sprawie i wskazano, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, czyli M. B., istnieje od dnia 28 listopada 2011 r. Organ I instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13, który stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją RP, ale wyłącznie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Choć Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, to jednak nie zmienił sytuacji prawnej osób, które nie spełniają zawartych w tym przepisie przesłanek, a w konsekwencji powyższy przepis nadal wiąże organy administracji publicznej. Burmistrz przyjął zatem, że wniosek R. Ż. nie może być uwzględniony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. Ż. W odwołaniu podniosła w szczególności, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji. Odwołująca się zarzuciła błędną wykładnię obowiązujących przepisów (ustawa o świadczeniach rodzinnych i Kodeks postępowania administracyjnego), co w efekcie skutkowało błędnym przyjęciem, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez odwołującą, tj. córkę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. R. Ż. również zaznaczyła, że należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem matki oraz zwróciła uwagę na przepisy Konstytucji RP oraz na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Działając na skutek odwołania R. Ż., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 czerwca 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie we wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kryterium przyznana świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, która legitymuje się orzeczeniem: o znacznym stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie, M. B. jest osobą starszą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 28 listopada 2011 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydano na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności wskazano na dzień 28 października 2011 r. Przytoczywszy art. 17 ust. 1b ustawy, organ odwoławczy ocenił, że stanowisko organu I instancji co do możliwości zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest nieprawidłowe. W wyroku tym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Dalej organ odwoławczy ocenił – biorąc pod uwagę całość materiałów sprawy, w szczególności wywiad środowiskowy – że w przedmiotowej sprawie zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia R. Ż. podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. M. B. – jak wynika z wywiadu środowiskowego – nie wymaga stałej, całodobowej opieki, a jedynie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego polegającej na zrobieniu większych zakupów, opłaceniu rachunków, czy też pomocy w sprzątaniu oraz umawianiu wizyt lekarskich. M. B. jest osobą częściowo samodzielną, nie wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych oraz przygotowywaniu i spożywaniu posiłków. Zakres świadczonej i koniecznej pomocy nie jest tego rodzaju, by wymagał stałej obecności opiekuna. Czynności, które wykonuje R. Ż. w związku z opieką nad matką, są zwykłymi czynnościami dnia codziennego, które R. Ż., mieszkająca zresztą oddzielnie, musi wykonywać dla zapewnienia egzystencji sobie i swojej rodzinie i tak na przykład robienie zakupów, opłacenie rachunków, czy pranie, może być wykonywane łącznie, nie zajmując dodatkowego czasu. R. Ż. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał – jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Tę przyczynę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy trafnie wywiódł, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stanowisko organu odwoławczego w tej mierze w pełni podziela. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że takie czynności jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pranie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, realizowanie recept, regulowanie opłat związanych z utrzymaniem domu czy też załatwianie wszelkich spraw urzędowych – należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego i nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W tym kontekście warto również zauważyć, że skarżąca nie mieszka z matką, lecz mieszka i gospodaruje wspólnie z mężem i synem. Matka skarżącej nie wymaga pomocy w czynnościach higienicznych. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie można też skonstatować związku między brakiem zatrudnienia skarżącej a sprawowaną opieką – przede wszystkim dlatego, że opieka w sprawowanym przez skarżącą zakresie nie wymaga rezygnacji zatrudnienia tudzież jego niepodejmowania. Poza tym skarżąca nie jest aktywna zawodowo od około 2012 roku, a w tamtym okresie matka skarżącej, choć posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagała opieki w jeszcze mniejszym niż obecnie stopniu. W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa materialnego powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.