III SA/Kr 1170/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K., E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów skargę oddala. Starosta decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - po rozpatrzeniu wniosku F. J. - orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu A, jednostka ewidencyjna B w zakresie działki ewid. zmod. nr 31931 polegającej na wyodrębnieniu z niej działki ewid. nr 22361/133. Starosta wskazał, że F. J. domagał się usunięcia rażącego błędu powstałego z winy wykonawcy zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów wsi A. Wnioskodawca twierdził, że w załączniku do jego wniosku z dnia 9 czerwca 2003r. winna figurować działka ewid. zmod. nr 31931, w którą to została włączona m.in. stara działka ewid. nr 22361/133. Starosta ustalił, że w latach 1993-1994 dla obrębu A przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, która polegała na opracowaniu operatu ewidencji gruntów w oparciu o mapy ewidencyjne w skali 1:2880, operat mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną, protokoły ustalenia stanu władania oraz nakładki ewidencyjne sporządzone w ramach opracowania mapy zasadniczej z obliczeniem powierzchni działek. Zmodernizowany operat przyjęto do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej 2 listopada 1994r. za numerem [...]. Operat ten stał się obowiązujący na mocy obwieszczenia Wojewody z dnia 25 października 1995r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Nr [...] i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów. Na podstawie wykazu synchronizacyjnego powstałego podczas prac modernizacyjnych Starosta stwierdził, że działka ewid. zmod. nr 31931 powstała m.in. z działki ewid. nr 22361/133. Zgodnie z rejestrem gruntów sprzed modernizacji, w poz. rej. 2076 figurowali J. i E. K. jako władający m.in. działką ewid. nr 22361/133. W chwili obecnej figurują jako władający na zasadzie samoistnego posiadania działką ewid. zmod. nr 31931. Dlatego też organ I instancji wezwał F. J. o wskazanie podstawy prawnej upoważniającej go do żądania aktualizacji operatu ewidencyjnego w tym zakresie. W dniu 8 grudnia 2009r. F. J. przedłożył odpis z KW [...], podnosząc, iż figurująca w niej parcela gruntowa l.kat. 22361/121 stanowiąca własność jego rodziców tj. G. i K. J. odpowiada działce ewidencyjnej oznaczonej w starej ewidencji nr 22361/133. W wyniku analizy dostępnej dokumentacji (mapa katastralna w skali 1:2880, mapa ewidencyjna w skali 1:2880 oraz zmodernizowana mapa ewidencyjna w skali 1:2000) Starosta stwierdził, że w celu dokonania w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym wnioskowanej zmiany niezbędnym jest opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej dostosowującej zmodernizowane dane ewidencyjne do aktualnego stanu prawnego. Starosta zobowiązał stronę do dostarczenia takiej dokumentacji opatrzonej klauzulą przyjęcia do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, lecz F. J. w określonym terminie takiej dokumentacji nie przedłożył, co uzasadniało odmowę dokonania wnioskowanej zmiany w ewidencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. J., zarzucając że Starosta pominął najistotniejszą okoliczność, iż działka nr 31931 o nieuregulowanym stanie prawnym obejmuje różne ciała hipoteczne różnych właścicieli, a działka o starym nr 22361/121 własności G. i K. J. została bezprawnie włączona w skład działki nr 31931. Odwołujący się zakwestionował to, iż Starosta domagał się od niego dostarczenia dokumentacji w sytuacji, gdy błędne wpisy w ewidencji zostały dokonane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 sierpnia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania ewidencyjnego aktualizującego operat ewidencji gruntów w jej części kartograficznej winno być uwidocznienie na obowiązującej mapie ewidencji gruntów w skali 1:2000 działki ewidencyjnej stanowiącej odpowiednik pgr.l.kat. 22361/121. Natomiast granice ewidencyjne nie muszą pokrywać się ze stanem prawnym, a ewentualny spór o zasięg prawa własności polegałby na rozpoznaniu w postępowaniu rozgraniczeniowym. WINGiK wskazał, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] obejmującej nieruchomość stanowiącą działki gruntowe l.kat. 22360/48 i 22361/121 wynika, że nieruchomości te stanowią własność G. J. c. W. i R. w 1/2 części oraz K. J. s. J. i S. i jego żony G. J. c. W. i R. na prawach wspólności ustawowej w 1/2 części. K. J. zmarł 11 marca 1996r. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta uznał F. J. za stronę postępowania, a w aktach sprawy brak dokumentu, potwierdzającego, że F. J. jest następcą prawnym K. J. lub też jest samoistnym współposiadaczem działki nr 31931. F. J. również w postępowaniu przed organem odwoławczym nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż jest następcą prawnym K. J. Dlatego zdaniem WINGiK przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta winien prawidłowo ustalić strony postępowania i zapewnić im udział w każdym jego stadium. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i E. K., zarzucając, że została wydana z pominięciem art.22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Skarżący wskazali, że Starosta zobowiązał F. J. do dostarczenia dokumentacji geodezyjnej, która stanowiłaby podstawę do dokonania wnioskowanych przez niego zmian. Skoro zaś F. J. nie dostarczył takiej dokumentacji, brak jest podstaw, by wykonywać ją na koszt Skarbu Państwa. Skarżący opisali historię zmian dotyczących przedmiotowych działek. Wskazali, że istniejąca w księdze wieczystej nr [....] parcela gruntowa l.kat. 22361/121 tworzy działkę ewidencyjną nr 22361/133 w starej nieobowiązującej ewidencji, która obowiązywała w łatach 80 – tych. Natomiast w trakcie uwłaszczenia działka ew. nr 22361/133 została pominięta omyłkowo. Skarżący podnieśli, że nabyli ją od rodziców F. J. w 1966r. drogą nieformalnej zamiany i nie dopatrzyli się braku tej działki gdyż działka siedliskowa składa się z kilku działek ewidencyjnych. F. J. uwłaszczył swoje gospodarstwo w Sądzie Rejonowym (m. in. działkę ewidencyjną 22361/134). Skarżący wyjaśnili, że w latach 90- tych zakładano nowe rejestry gruntów na podstawie wydanych aktów własności ziemi i wtedy stwierdzono, że nie wszystkie ich działki ewidencyjne zostały uwłaszczone. Dlatego założono nową jednostkę rejestrową i wpisano skarżących jako władających do kilku działek, chociaż byli i są do dzisiaj właścicielami. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków okazano skarżącym działki na nowej mapie w skali 1:2000, w tym działkę ewidencyjną zmodernizowaną 31931, która jest ogrodzona płotem trwałym i skarżący użytkują ją ok. 50 lat. Zdaniem skarżących roszczenia F. J. do starej dz. ew. nr 22361/133 są całkowicie bezzasadne i stanowi próbę wykorzystania ludzkiej omyłki czy też niedopatrzenia z pominięciem zmian dokonanych ustawą uwłaszczeniową w 1971r. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2010r. pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżących o przyznanie prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a.,sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy, określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe natomiast dotyczą wskazania właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przepisy powyższe stanowią również, w związku z regulacją wynikającą z art. 10 § 1 kpa gwarancję udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania administracyjnego. Natomiast z przepisu art. 28 kpa wynika, ze stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do obowiązków organów administracji należy prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów legitymujących się interesem prawnym do udziału w prowadzonym postępowaniu. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ( por. A. Wróbel, komentarz do art. 28 kpa, Komentarz LEX 2009). Warunkiem uzyskania procesowego statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że legitymację procesową strony dla określonego podmiotu stwarza przepis prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z przepisu § 46 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że z wnioskami o dokonanie aktualizacji danych zawartych ewidencji gruntów i budynków mogą występować osoby, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia, tj. właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści gruntów, oraz jednostki organizacyjne i osoby prawne wymienione w § 11. Z powyższego wynika więc także, iż interes prawny do udziału w charakterze uczestników, w postępowaniu wszczętym wnioskiem o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych będą posiadać podmioty wymienione w § 10 i § 11 rozporządzenia. Z akt postępowania wynika, że współwłaścicielami działki gruntowej l.kat. 22361/121 (oznaczonej w starej ewidencji jako 22361/133), objętej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] są : G. J. w połowie, oraz G. i K. J. na prawach wspólności ustawowej w połowie, oraz że K. J. zmarł w 1996 roku (k. 34, 90 akt adm.). Z akt tych wynika, także, że G. J. żyje i udzieliła pełnomocnictwa do udziału w postępowaniu administracyjnym F. J. w dniu 15 czerwca 2010r. a więc po dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i że nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z protokołu spisanego w dniu [...]2009 r. wynika (k.26) wynika, ze F. J. działał jako pełnomocnik swojego brata J. J. W aktach brak pełnomocnictwa udzielonego F. J. przez J. J., zaś J. J. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Stronami postępowania powinni być wszyscy następcy prawni zmarłego K. J. i w tym zakresie organ również nie poczynił stosownych ustaleń. Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania, oraz że następstwo prawne po K. J. winno być wykazane stosownym tytułem. Skoro bowiem F. J. żądał ujawnienia na mapie ewidencyjnej działki stanowiącej odpowiednik dz. gr. l. kat. 22361/121 i jej właścicieli, a obowiązująca organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków zasada aktualności sprzeciwiałaby się wpisaniu do ewidencji jako właściciela działki osoby nieżyjącej, to prawo własności przysługujące aktualnemu właścicielowi (który żądał także wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych), czy też aktualnym współwłaścicielom, powinno być wykazane stosownym dokumentem. Prowadząc postępowanie w powyższy sposób organ I instancji naruszył rażąco przepisy art. 10, 28, 7 i 77 kpa, co dawało podstawę organowi odwoławczemu do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy musi zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa, ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 201r. II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089, wyrok WSA w W-wie z dnia 24 pażdziernika 2008r. VI SA/Wa 1138/08, LEX nr 519791, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008r. II SA/Kr 169/06, LEX nr 575780). Naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad wynikających z art. 7, 75, 77 i 80 kpa nastąpiło również w związku z niewyjaśnieniem przez ten organ istoty sprawy. Z wykazu synchronizacyjnego, na który powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji (k. 12 akt) wynika, że działka 22361/133, która weszła w skład działki 31931 objęta jest księgą wieczystą Kw [...]. W aktach postępowania brak aktualnego odpisu z tej księgi, oraz ustaleń dotyczących sposobu opisania jej w dokumentach księgi wieczystej, co wobec twierdzenia F. J., iż działce tej odpowiada dawna pgr.l.kat 221361/121 stanowiąca własność jego rodziców jest istotnym brakiem. Nadto - skoro jak wynika z pisma organu I instancji do WINGiK z dnia [...] 2010r. ewidencja założona była w 1969 r., to organ zobowiązany był do zgromadzenia całości materiału dowodowego, tj. także z okresu zakładania ewidencji, celem nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia stanowiska F. J. Skoro o wyodrębnieniu odrębnej własności nieruchomości decyduje objęcie działki gruntu księgą wieczystą, należało decyzję Starosty odmawiająca aktualizacji operatu ewidencyjnego uznać za przedwczesną. Co prawda organ odwoławczy w swym uzasadnieniu nie odniósł się szczegółowo do powyższej kwestii, jednak wada ta nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten podkreślił, że przedmiotem postępowania ewidencyjnego aktualizującego operat ewidencji gruntów w części kartograficznej winno być uwidocznienie na obowiązującej mapie ewidencji gruntów w skali 1:2000 działki ewidencyjnej odpowiadającej pgr.l.kat. 22361/121, zaś stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego odniósł także do powyższej kwestii. W tej sytuacji, gdy doszło do naruszenia zasad stwarzającego podstawę wznowienia postępowania, oraz do nie wyjaśnienia istoty sprawy organ prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa. Wobec takiego, prawidłowego rozstrzygnięcia nie mogły zostać uwzględnione zarzuty podnoszone przez skarżących, także z tego względu, iż dotyczą one w większości kwestii zasięgu prawa własności nieruchomości stanowiących działki będące przedmiotem postępowania, jak wynika z treści skargi - własności, której nabycie stwierdzone zostało aktem własności ziemi. Kwestie te jednak pozostają poza kompetencjami organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Ewidencja jest bowiem jedynie rejestrem odzwierciedlającym stan prawny, ma charakter deklaratoryjny i z jej zapisów nie wynikają jakiekolwiek domniemania dotyczące tego stanu. Art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, ze w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.