III SA/Kr 1171/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 7d pkt 1, art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 2 ust. 2 pkt 2, § 9, § 36 pkt 5, § 45, § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i art. 104 kpa, orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów prowadzonym w systemie komputerowym dla obr. 1 j. ewid. A polegającej na zmianie powierzchni i użytków dla działek nr: - 447/1 o pow. 0.0376 ha - B/RIVa opow. 0,0147 ha ŁIV opow. 0,0229ha na 447/1 o pow. 0.0147 ha - B/RIVa o pow. 0,0147 ha; - 456/1 opow. 0,0113 ha - RIVa opow. 0.0113 ha na 456/1 o pow. 0.0342 ha - RIVa o pow. 0,0113 ha ŁIV opow. 0,0229 ha zgodnie z operatem ewidencji gruntów dla obr. 1 j.ewid. A prowadzonym ręcznie do roku 1993 r. W uzasadnieniu wskazano, że Referat Aktualizacji Katastru Urzędu Miasta wniósł o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. 1 j.ewid. A polegającej na zmianie powierzchni i użytków dla działek nr 447/1 i 456/1 objętych KW [...], stanowiących własność na podstawie wypisu z księgi wieczystej M. T. s. M. i A. w całości. W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że do roku 1993 operat ewidencji gruntów dla obr. 1 j.ewid. A był prowadzony ręcznie i w jednostce rejestrowej nr [...] ujawnione były m.in. działka n: 447/1 o pow. 0,0147 ha, która posiadała użytek B/RIVa oraz działka nr 456/1 o pow. 0,0342 ha składająca się z użytków RIVa o pow. 0,0113 ha i ŁIV o pow. 0,0229 ha. W trakcie zakładania bazy danych w systemie komputerowym [...] błędnie przypisano do działki nr 447/1 użytek ŁIV wchodzący do działki nr 456/1, powiększając ją tym samym o jego powierzchnię. Wówczas pojawił się błędny zapis dotyczący zarówno powiększonej powierzchni działki nr 447/1 - pow. 0,0376 ha, jak i pomniejszonej powierzchni działki nr 456/1 - pow. 0,0113 ha. Błąd ten był powielany w kolejnych bazach danych systemów komputerowych, w jakich prowadzona była ewidencja gruntów, tj: [...] i [...] System. W związku z tym powstała konieczność ujawnienia powyższych zmian celem doprowadzenia do zgodności danych operatu ewidencji gruntów dla obr. 1 j.ewid. A ze stanem rzeczywistym. Od powyższej decyzji M. T. złożył odwołanie, podnosząc, iż decyzja organu l instancji jest sprzeczna wynikami działu spadku po M. M. T. zmarłej 13 czerwca 1994r. Odwołujący się powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z 24 lipca 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 13 sierpnia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu ewidencyjnego jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zdaniem WINGiK dokonując analizy wpisów do starego (nieobowiązującego już) rejestru gruntów i odnosząc ją do mapy ewidencyjnej, można jednoznacznie stwierdzić, że użytek gruntowy ŁIV o pow. 0,0229 ha był częścią działki nr 456/1, a nie działki nr 447/1 - jak to ujawnione jest w obowiązującym operacie ewidencyjnym. Zatem należało skorygować ten błąd, ujawniając pierwotne (prawidłowe) powierzchnie działek nr 447/1 i 456/1 oraz przypisane im użytki gruntowe. Natomiast zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący nieuwzględnienia postanowienia Sądu Rejonowego o dziale spadku, zgodnie WINGiK uznał za bezzasadny, bowiem zarówno w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu, jak i w księdze wieczystej M. T. ujawniony jest jako jedyny właściciel obu działek. Wyjaśniono także, że przedmiotowa sprawa dotyczyła tylko dwóch (z czterech) działek objętych jednostką rejestrową [...] obrębu 1 A, w której M. T. ujawniony jest jako właściciel. Powyższa jednostka rejestrowa obejmuje wszystkie cztery działki, które objęte były postanowieniem Sądu Rejonowego, tj. działki nr 447/1 o pow. 0,0376 ha, nr 456/1 o pow.0,0113 ha, nr 446/5 o pow. 0,0851 ha, nr 446/15 o pow. 0,1101 ha. Zatem w dalszym ciągu M. T. pozostaje ujawniony w rejestrze gruntów jako właściciel wszystkich ww. działek o łącznej powierzchni 0,2441 ha. Skargę na decyzję WINGiK wniósł M. T., którzy zarzucił, że wprowadzone zaskarżoną decyzją zmiany nie biorą pod uwagę, iż na podstawie dotychczasowych wpisów płacony był podatek od nieruchomości i podatek rolny. Nadto na podstawie dotychczasowych wpisów w ewidencji dokonano działu spadku po matce skarżącego. Wprowadzone zmiany powodują zakłócenie skutków tego działu spadku i mogą powodować konflikty z sąsiadami. Powodują one także po stronie skarżącego stratę majątkową w wysokości 15000-20000 złotych. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. zwolnił skarżącego w połowie od wpisu od skargi, oddalając w pozostałej części jego wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podnoszone. Stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt.1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje powyższe zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust.2 ustawy, zwanego dalej rozporządzeniem. Reguluje ono zasady prowadzenia ewidencji i wprowadzania w niej zmian. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisu § 44 pkt. 2 rozporządzenia. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje wyłącznie poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania i nie przewidują szczególnego trybu "korygowania" błędnych wpisów w rejestrze. Usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.04.2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289). W sytuacji, kiedy uwidoczniony w katastrze nieruchomości wpis jest niezgodny z dokumentem źródłowym, organ rejestrowy winien podjąć czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości z urzędu lub na wniosek strony, mając na uwadze treść przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących przypadki, w których wadliwość taka może być usunięta poprzez sprostowanie a w których istnieje konieczność wydania decyzji administracyjnej. Uwzględniając treść art. 113 § 1 kpa stwierdzić należy, że usunięcie wad nieistotnych w rejestrze w wyniku sprostowania może dotyczyć błędów pisarskich, błędów rachunkowych i innych oczywistych omyłek Katalog błędów uprawniających do sprostowania jest w tym przepisie określony wyczerpująco. Nie może on także stanowić podstawy do prostowania błędów i omyłek istotnych, ani takich, które mają wpływ na prawa i obowiązki stron, (por. wyrok NSA z dnia 4.04.2007r. , II OSK 581/06, Lex nr 325253). W przypadku istotnej wadliwości wpisu, jego zmiana w rejestrze winna nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej poprzedzonej postępowanie przeprowadzonym przez organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków z uwzględnieniem wszelkich reguł kodeksu postępowania administracyjnego - § 47 ust. 3 rozporządzenia. Ust. 1 tego przepisu stanowi, że aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ponieważ zaskarżoną decyzją zostały wprowadzone w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany przedmiotowe, należy wskazać, że zgodnie natomiast z treścią § 46 ust. 2 rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z : - prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, -opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznych, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, -dokumentacji architektoniczne - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, -ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przepis powyższy wskazuje na podstawy ujawniania w ewidencji zmian zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych, przy czym z uwagi na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego ubocznie tylko dodać należy, że zmiany po stronie podmiotowej uwidaczniane są tylko na podstawie tytułów prawnych wykazywanych w dokumentach, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Wymienione w § 46 ust. 2 rozporządzenia źródła, stanowią zamknięty katalog podstaw wprowadzania zmian danych ewidencyjnych. WINGiK utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia powołano m. in. przepisy §, 45, § 46 -bez wskazania konkretnej podstawy wprowadzenia zmian, oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia, a postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. Z powyższego wynika, że starosta uznał, iż wprowadzenie zmian wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Z treści rozstrzygnięcia ani z akt administracyjnych nie wynika, aby podstawę wprowadzonych zmian stanowiły orzeczenia, akty, decyzje, ewidencje, bądź opracowania wymienione w § 46 ust. 2 pkt. 1, pkt. 3 i pkt. 4 rozporządzenia. Podstawy te należy więc wyeliminować przy badaniu zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami rozporządzenia. Organ pierwszej instancji orzekł o wprowadzeniu zmiany "zgodnie z operatem ewidencji gruntów dla obr. 1 j.ewid. A prowadzonym ręcznie do roku 1993". Odnosząc takiej treści rozstrzygnięcie do warunków i zasad wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków uregulowanych przepisami rozporządzenia stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to nie opiera się na żadnej z podstaw wprowadzania zmian w ewidencji, wymienionych w § 46 rozporządzenia, a w szczególności na podstawie wymienionej w § 46 ust.2 pkt. 2. Zgodnie z tym przepisem z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Natomiast ust. 3 wskazuje, jakie elementy powinien zawierać wykaz danych ewidencyjnych, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2. W aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek opracowania odpowiadającego warunkom określonym w § 46 ust. 2 pkt. 2 i 3 , a decyzja powołuje się tylko na "operat (....) prowadzony ręcznie do roku 1993". Przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości wprowadzenia zmian w zapisach ewidencji na podstawie wskazanej w zaskarżonej decyzji. Z treści natomiast uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że wprowadzenie zmiany uzasadnione było błędem zaistniałym w trakcie zakładania bazy danych w systemie komputerowym, skutkiem którego to błędu działka nr 447/1 zwiększyła swoją powierzchnię o powierzchnię użytku ŁIV - 0,0229 ha, kosztem działki nr 456/1. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy spraw nieistotnych i nie może być dokonywana w trybie art. 113 § 1 kpa. Istotnie, błąd o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie został naprawiony w trybie art. 113 § 1 kpa, ponieważ w sprawie została wydana decyzja oparta na przepisach rozporządzenia. Jednak zapadłe rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie odpowiadają w istocie instytucji sprostowania, o którym mowa w powyższym przepisie. Naruszają bowiem w sposób istotny będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust. 3, gdyż : wprowadzona zmiana nie jest w żaden sposób udokumentowana, brak w aktach opracowania, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt.2, co jest konsekwencją naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa, które organ powinien stosować, skoro uznał za konieczne wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Konieczność ich stosowania wynika z § 47 ust. 3 rozporządzenia. Nie wiadomo również, czy zmiana ta jest zgodna z aktualnym stanem faktycznym, co narusza podstawową zasadę prowadzenia ewidencji, jaką jest zasada aktualności wyrażona w § 44 pkt. 2 rozporządzenia. Fakt, że ewidencja odnośnie działek będących przedmiotem postępowania prowadzona jest w systemie komputerowym nie oznacza, że jej aktualizacja, czyli wprowadzanie zmian może odbywać się z pominięciem przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez "powrót" do operatu obowiązującego do 1993 r. i nie obowiązującego już rejestru gruntów. Jak bowiem wynika z przepisów Rozdziału 2 rozporządzenia założenie ewidencji polega na wykonywaniu czynności technicznych i administracyjnych mających na celu utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy (Prawo geodezyjne i kartograficzne), oraz uruchomienie systemu komputerowego umożliwiającego aktualizację baz danych ewidencyjnych, tworzenie raportów obrazujących dane ewidencyjne i udostępnianie danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia regulujące zasady prowadzenia ewidencji i wymiany danych ewidencyjnych odnoszą się więc do ewidencji prowadzonej w systemie komputerowym, zatem obowiązują zasady wymiany danych wynikające z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia. Zważyć nadto należy, że zaskarżona decyzja nie określa jakiej części operatu ewidencyjnego dotyczy wprowadzona zmiana. Zgodnie z § 20 rozporządzenia częściami składowymi operatu ewidencyjnego (także prowadzonego w systemie komputerowym) są : operat geodezyjno-prawny i operat opisowo kartograficzny. Organ w rozstrzygnięciu poprzestał na wprowadzeniu "zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków", co jest rozstrzygnięciem niepełnym, a będącym konsekwencją braku stosownego opracowania geodezyjno-kartograficznego jako koniecznej podstawy ewentualnych zmian w zapisach ewidencji. Podzielić natomiast należy stanowisko organu odwoławczego w kwestii ustalenia stron postępowania. Jest ono zgodne z przepisami rozporządzenia, z których wynika, że interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot aktualizację danych ewidencyjnych mają tylko podmioty wymienione w § 10 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia. Dokonując ponownie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej działek objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem organy winny mieć na uwadze, że zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowią w istocie aktualizację danych ewidencyjnych i mogą być dokonywane tylko w sposób i na warunkach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcie zaś powinno szczegółowo określać, której części operatu zmiana dotyczy i powoływać jedna z podstaw, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt. 1-4 rozporządzenia. Skoro, jak wskazano wyżej, zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i 77 kpa, oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego - § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i, § 47 ust. 3 i § 20 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mającym wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.