III SA/Kr 1180/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy skargę oddala. Zaskarżoną przez R. B., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2021 r. orzekającą o skierowaniu R. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B, C prawa jazdy. Decyzją Starosty z dnia [...] 2021 r. skierowano R. B. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, C prawa jazdy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego Komendant Wojewódzki Policji wystąpił o skierowanie R. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, w związku z czym na podstawie m.in. art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami skierowano R. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Od ww. decyzji w imieniu R. B. odwołanie złożył pełnomocnik K. L., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, jak też o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł m.in., iż do dnia rozpatrzenia tej sprawy Minister Cyfryzacji nie określił terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzanie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. Zdaniem odwołującego się sytuacja taka jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnych gwarancji praw obywatelskich oraz podważa zaufanie odwołującego się do organów stosujących prawo i dlatego powinna wpływać na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Wdrożenie bowiem rozwiązań technicznych skutkowałoby tym, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie miałoby miejsca w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zarzucił naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania. Decyzją z 14 maja 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na podstawie przepisów 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz.110 ze zm.), art. 14 i 16 ust. 1 ustawy z 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957) oraz art. (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1268). Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdami liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, organ I instancji na podstawie obowiązujących przepisów był zobligowany do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Uznał, że okoliczności podniesione w odwołaniu, dotyczące braku określenia przez Ministra Cyfryzacji terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzanie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, wbrew twierdzeniom odwołującego nie mają żadnego wpływu na podjęcie decyzji w tej sprawie i nie zasługują na uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, a tym samym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności ograniczeń praw obywatelskich wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W skardze do WSA w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji powtarzając zarzuty odwołania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, art.114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 125 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, art. 14 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędne skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B, C prawa jazdy z powodu przekroczenia liczby 24 punktów karnych, mimo iż przepis przewidujący taką przesłankę skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji został uchylony, jednakże przed wejściem w życie przepisu uchylającego, wyłącznie z uwagi na opieszałość organów państwa we wdrożeniu rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych o naruszeniach, utrata mocy obowiązującej przepisu przewidującego ww. przesłankę skierowania na badanie kontrolne została odroczona na bliżej nieokreślony czas, co godzi w konstytucyjne zasady proporcjonalności i zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Co do zastosowania podstawy prawnej art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, tj. uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy, to zdaniem skarżącego, sposób działania organu wydaje się być w sprawie mechaniczny, oparty na schemacie, bez żadnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, nie można logicznie wywodzić, że ktoś, kto naruszył ostatni raz przepisy ruchu drogowego w październiku 2019 r. a następnie porusza się pojazdami przez około półtora roku stwarza takie zagrożenie, że trzeba skierować go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Co więcej zachowania skarżącego stanowiły wykroczenia i podlegały osądzeniu w sprawie Sądu Rejonowego Wydział Karny sygn. akt [...], a w postępowaniu tym, w którym Sąd kompleksowo oceniał zaistniałe zdarzenia, nie widział on potrzeby orzekania wobec skarżącego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów, choć art. 92 par. 3 Kodeksu wykroczeń dopuszczał zastosowanie tego środka. Zatem Sąd nie stwierdził uzasadnionych wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. Dlatego skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji narusza, jego zdaniem, zasadę zaufania obywatelka do państwa wynikającą z art. 2 Konstytucji i zasadę proporcjonalności ograniczeń praw obywatelskich wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2021 r. o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, C prawa jazdy. Stan faktyczny sprawy polegający na przekroczeniu przez skarżącego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego był bezsporny. Nie budziły też wątpliwości obowiązujące przepisy prawa, na podstawie których organy wydały ww. decyzje. Jak wskazały organy i pełnomocnik skarżącego zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym został uchylony z dniem 4 czerwca 2018 r. przez art. 125 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z kolei przepis art. 130 Prawa o ruchu drogowym został uchylony z dniem 4 czerwca 2018 r. na mocy art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.11.30.151). Przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 130 Prawa o ruchu drogowym znajdują jednak zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W myśl bowiem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2018 r., do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się. Na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Ponadto zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957) przepis art. 130 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach wcześniej z zamieszczanych w ewidencji prowadzonej na podstawie tego przepisu. Według ust. 2 art. 16, minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Bezsporne też jest, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach nie został określony, wobec czego ewidencja wskazana w 130 Prawa o ruchu drogowym pozostaje aktualna, jak również zastosowanie ma art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika ze skargi skarżący nie zarzuca więc organom, że zastosowały w sprawie obowiązujące przepisy ale zarzuca opieszałość w wdrożeniu ww. rozwiązań, która uniemożliwia wejście w życie nowych przepisów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy niebudzącą wątpliwości zgodność działania organu z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd podziela stanowisko, jakie zajął w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1179/21, w której oddalił skargę skarżącego na decyzję z dnia 14 maja 2021 r. SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o zatrzymaniu prawa, że nie została naruszona zasada zaufania obywatela do państwa wynikającą z art. 2 Konstytucji, gdyż procedura zastosowana przez organ I instancji jest jasna i konkretna – ponieważ nie został ogłoszony komunikat Ministra Cyfryzacji, stosuje się przepisy przejściowe. Skoro zatem bezspornym było, że: - skarżący za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymał w okresie od 20 do 29 października 2019 r. łącznie 41 punktów karnych, a Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się m.in. o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne oraz wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami oraz - do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, Minister Cyfryzacji nie określił terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, to w rezultacie zastosowanie znajdywał art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz.110 ze zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz.1268) - w brzmieniu dotychczasowym. W świetle powyższego organy I i II instancji zasadnie ustaliły fakt obowiązywania przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę do wydania decyzji, w świetle których w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów starosta zobligowany był do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Naruszenie, jak podniesiono w skardze, ostatni raz przepisów ruchu drogowego w październiku 2019 r. nie ma żadnego znaczenia w sprawie wobec treści zastosowanych przepisów, podobnie jak orzeczenie sądu karnego. Podkreślić należy, iż stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy. Podlega mu osoba, o której mowa w art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym - posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, która przekroczyła 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Takiego kierowcę, jeśli komendant wojewódzki Policji wystąpi z wnioskiem do starosty, organ ten jest obowiązany skierować na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. p.r.d. ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego, w przypadku złożenia wniosku przez komendanta (por. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1178/10, LEX nr 990157). Zasadnie zatem organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jest decyzją związaną, gdyż w istocie starosta, otrzymując wniosek komendanta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu, co wynika wyraźnie z art. 114 ust. 1 pkt b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywanie temu naruszeniu punktów karnych jest kwestią odrębną, bowiem ewidencję tę prowadzi Policja, zaś kontroli prawidłowości prowadzenia ewidencji nie może dokonywać starosta w ogóle, w postępowaniu dotyczącym kierowania ukaranego kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji. Odnośnie natomiast wyroku sądu karnego zwrócić należy uwagę na zasadniczą różnicę między karą za popełnienie wykroczenia, która jest środkiem karnym, a konsekwencjami administracyjnymi takiego wykroczenia, które środkiem karnym nie jest. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty kary administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja, a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Kara administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej kary. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu I, ani II instancji naruszeń prawa materialnego, ani procesowego w rozumieniu art. 145 p.p.s.a., które mogłyby skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), skargę oddalił.