III SA/Kr 1183/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101) po rozpatrzeniu zażalenia T. M. (dalej, jako skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2018 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie prawym i faktycznym: Skarżący wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. wniósł o wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulacji stanu prawnego działki nr [...] obr. B gm. L. We wniosku skarżący jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 29 czerwca 2018 r., Starosta odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że wnioskodawca nie był stroną w prowadzonym postępowaniu ewidencyjnym, a zatem nie posiada również interesu prawnego aby skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego. W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 149 § 1 i 2 K.p.a., podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez uwzględnienia aktualnego stanu własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy obszernie omówił instytucję wznowienia postępowania, powołując właściwe przepisy K.p.a. Wskazał również, że pismem z dnia 21 września 2017 r. skarżący zwrócił się do Starosty kiego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w znak: [...] w charakterze strony, powołując się, że złożył wniosek o zasiedzenie części działki [...]. W odpowiedzi na ww. pismo, Starostwo Powiatowe w dniu 30 października 2017 r., przesłało do skarżącego pismo z informacją, że skarżący nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w prowadzonym postępowaniu. Od tego pisma skarżący złożył odwołanie, na skutek czego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 22 grudnia 2017 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przesłane pismo ma wyłącznie walor informacyjny i nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, a zatem nie przysługują od niego środki zaskarżenia. W wyniku rozpoznania skargi na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 182/18 oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wyroku sąd szczegółowo odniósł się do odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony, wskazując, że skoro w postępowaniu aktualizacyjnym znani byli wszyscy właściciele działek, to skarżący nie mógł zostać uznany za stronę tego postępowania. Zawisłość sprawy o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku uprawomocnienia się orzeczenia sądowego o zasiedzeniu nieruchomości, skarżący będzie mógł dokonać zmiany wpisów w ewidencji gruntów. Nadto organ odwoławczy wskazał, że postępowaniem, które skarżący chciał wznowić, zostało zakończone decyzją Starosty nr [...] z dnia 29 stycznia 2018 r., znak: [...] o "aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu B, gmina L, polegającej na: 1. rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym: * nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0,10 ha odpowiada części pgr. lkat. [...], objętej wykazem hipotecznym Lwh 126 g. gm.kat. B gdzie jako właściciel ujawniony jest: A. hrabia P. Na podstawie dokumentów w postaci dekretu przyznania spadku z 19.07.1919 r., sygn. akt [...], postanowień z daty 30.07.1990 r., sygn. akt [...], z daty 13.12.2000 r., sygn. akt [...], z daty 19.07.1999 r., sygn. akt [...], z daty 6.09.2006 r., sygn. akt [...], z daty 23.09.2016 r., sygn. akt [...] właścicielami są: M. W. P. w udziale 1/4 cz., K. J. B. – J. w 1/10 cz., A. M. G. w 1/10 cz., M. R. B. w 1/10 cz., S. A. B. w 1/10 cz., A. H. B. w 1/10 cz.; * nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0,26 ha odpowiada między innymi pgr.lkat. [...], która objęta była wykazem hipotecznym Lwh [...] b.gm.kat. B gdzie jako właściciel ujawniony jest J. P. Ww. grunt pozostaje we władaniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Działka nr [...] wymaga dalszej regulacji prawnej. 2. zmianie użytku gruntowego z "Wp" (wody płynące) na "W" (rowy) w nowo wydzielonych działkach nr [...] i nr [...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 lutego 2018 r. W związku ze wskazaną przez skarżącego podstawą wznowienia - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc zarzutem, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu organ odwoławczy dokonał analizy pojęcia strony postępowania (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 a i 1b ustawy oraz § 11 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Zdaniem organu odwoławczego interes prawny do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego jak i bycia stroną takiego postępowania posiadają podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, iż w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie miał interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona. Samo wszczęcie postępowania sądowego o zasiedzenie nie niesie za sobą żadnych skutków dopóki nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem. Pomimo tego, że zasiedzenie następuje ex lege, a stwierdzający je wyrok sądu cywilnego ma charakter tylko deklaratywny, to dopiero od momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu o zasiedzeniu skarżący może podjąć stosowne kroki prawne, które pozwalają na ujawnienie prawa własności w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego badanie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego już na wstępnym etapie prowadziło do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. i nie wymagało podjęcia w tym zakresie dodatkowych ustaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji zarzucając im: 1. naruszenie art. 127 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się tym, że organ II instancji stwierdził niedopuszczalność jego odwołania na decyzje Starosta Powiatowego z dnia [...] 2018 r., podczas gdy z treści art. 28 K.p.a. wynika, że ex lege skarżący winien być stroną postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenie Ministra rozwoju regionalnego i budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego, w sytuacji gdy jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości; 3. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, na podstawie treści dawnej księgi wieczystej LWH [...] Gm. L, że znany jest krąg właścicieli nieruchomości podczas gdy osoby wymienione w tej księdze wieczystej nie żyją, a ich spadkobiercy nie zostali ustaleni; 4. naruszenie art. 149 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie pierwszego etapu postępowania wznowieniowego, którym jest badanie czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 i 148 K.p.a.; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nieodniesienie się do okoliczności dotyczących braku udziału skarżącego w postępowaniu, w konsekwencji brak dopuszczenia skarżącego jako strony we wcześniejszym postępowaniu, podczas gdy z uwagi na toczące się deklaratoryjne postępowanie w przedmiocie zasiedzenie ma on przymiot właściciela, a ponadto jest osobą faktycznie władającą nieruchomością; 6. rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia aktualnego stanu własności nieruchomości poprzez: • brak zbadania legitymacji osób wymienionych jako właściciele nieruchomości, w konsekwencji uznanie, że krąg tych osób jest znany; • naruszenie art. 127 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się tym, że organ II instancji stwierdził brak interesu skarżącego, podczas gdy z treści art. 28 K.p.a. wynika, że ex lege skarżący winien być stroną postępowania administracyjnego, • naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenie Ministra rozwoju regionalnego i budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego, w sytuacji, gdy jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (2018.1302), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W przedmiotowej sprawie, kontrolowane postepowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postepowania, które jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą (por. T. Kiełkowski [w:] KPA, Komentarz pod red. naukową H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, kom. do art. 145 K.p.a.). Prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzja ostateczną, Kodeks postepowania administracyjnego uzależnia od wystąpienia dwóch przesłanek pozytywnych, oraz dwóch przesłanek negatywnych. Przesłanki pozytywne to rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. przyczyn. Przyczyny te są badane we wznowionym postępowaniu, a ich brak skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Jedną z przyczyn, od których zależy możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia przez te stronę lub jej następców prawnych niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić (tak WSA w Krakowie wyrok z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 569/11 LEX nr 1109381). Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii badania przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym nie jest jednolite jednak dominuje pogląd, zgodnie z którym w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz kwestia ta jest rozstrzygana w toku postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a., z zastrzeżeniem, że jeżeli już w świetle twierdzeń samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że wniosek ten składa podmiot nie będący stroną, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku obowiązany jest wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (WSA w Krakowie wyrok z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1404/15 publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać zależy, że skarżący w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w toczącym się w przedmiocie regulacji stanu prawnego działki nr [...] obr. B gm. L nie brał udziału jako strona postępowania. Zatem organ prawidłowo odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania wskazując, że sam fakt złożenia przez skarżącego do sądu powszechnego wniosku o zasiedzenie części działki [...], a nawet uzyskanie zabezpieczenia, poprzez ustanowienie przez sąd zakazu zbywania i obciążania tej działki nie stanowi podstawy do uznania skarżącego, za stronę postępowania. W przedmiotowej sprawie właściciele działek ewidencyjnych, których dotyczy postepowanie aktualizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków, byli ustaleni i znani. Zasadnie więc organ wskazał skarżącemu, że dopiero po uprawomocnienia się orzeczenia o zasiedzeniu nieruchomości, skarżący będzie mógł dokonać zmiany wpisów w ewidencji gruntów i ujawnić się jako współwłaściciel nieruchomości. Podkreślić należy, że stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1, § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2016.1034) wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej i opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższego wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny. W jednolitym i utrwalonym orzecznictwie sądowym podkreśla się w związku z tym, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów, nie można oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 wymienionego rozporządzenia ani uzależniać zmian w ewidencji od wyniku takiej oceny (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 746/15). Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji i nie może być źródłem praw. Rejestr ewidencji gruntów stanowi jedynie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/99, baza LEX nr 46214). Operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zasadnicze znaczenie ma więc ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności bądź innych praw (w tym m.in. orzeczenie zapadłe w przedmiocie zasiedzenia), nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 182/18 - publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Jednocześnie sąd nie stwierdził po stronie organu istnienia uchybień naruszających prawo, które zobowiązany byłby z urzędu wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.