III SA/Kr 119/20

|Sygn. akt III SA/Kr 119/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lipca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 21 lipca 2020 r. skargi A. S., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, nr [...] z dnia 20 listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , Decyzją z 20 listopada 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2019 r., nr [...]. Decyzją tą organ odmówił A. S. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby za 2017 rok. Odmowę uzasadnił faktem, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na który powoływała się strona we wniosku o wyrównanie ekwiwalentu, ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Organ podkreślił, że orzeczenie Trybunału nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych. Sama zaś decyzja została wydana na podstawie art. 115a w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W związku z powyższym – w ocenie organu – nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla strony, która po zwolnieniu ze służby w Policji 16 stycznia 2017 r. otrzymała na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 91 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 78 dni urlopu dodatkowego wraz z należnymi odsetkami w wysokości 33.362,75 zł przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: k.p.a., polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która powinna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił również: naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 2 k.p.a.; niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 Konstytucji RP w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie strony należnych świadczeń publicznoprawnych tj. wyrównania ekwiwalentu, poprzez niezastosowanie się do wiążącego organ wymienionego wyroku Trybunału; wreszcie nieuzasadnione stanowisko, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji mogła dać podstawę do przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego jej wyrównania. Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący wskazał także m.in., że w ocenie sądów administracyjnych, argumentacja organów Policji, zasłaniających się opieszałym działaniem ustawodawcy w celu niewypłacenia funkcjonariuszom policji należnych im z mocy prawa świadczeń nie mogła być przeszkodą do prawidłowego wyliczenia należnego ekwiwalentu. Skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczenia ekwiwalentu, i wprost określił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Dalej skarżący podzielił stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rzeczą organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust 2 Konstytucji RP, a przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej, całkowite wyliczenie należnego ekwiwalentu nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności i wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest możliwą do ustalenia okolicznością faktyczną. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in. na skutek negatoryjny orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który nastąpił z mocy prawa, z chwilą publikacji wyroku Trybunału w Dzienniku Urzędowym, co w przedmiotowej sprawie oznaczało że art. 115 ustawy o Policji w aktualnym brzmieniu nie określał wielkości (ułamka), według której należało dokonywać wyliczeń należnych policjantom ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy oraz czas wolny od służby. Organ zwrócił uwagę, że nieuprawnione byłoby stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych uregulowaniach branżowych z uwagi na to, że dotyczą innych służb mundurowych i nie są one jednolite, jak również nie jest uprawnione stosowanie przepisów regulujących stosunek pracy, które co prawda określają szczegółowy sposób obliczania ekwiwalentu za 1 dzień urlopu wypoczynkowego, ale nie mogą mieć zastosowania do funkcjonariuszy Policji, gdyż stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Komendant wskazał, że organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy na podstawie administracyjnego prawa materialnego i procedury administracyjnej, natomiast stosowanie innych gałęzi prawa jest możliwe w ocenie Komendanta tylko wtedy, gdy normy te upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji. Dalej Komendant wskazał, że nie można pominąć także kwestii dyscypliny finansów publicznych – sposobu finansowania Policji i zasad wydatkowania przez tę formację środków finansowych, do której naruszenia doszłoby w przypadku wydatkowania środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podniósł również m.in., że dopiero nowelizacja ustawy o Policji stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. W ocenie organu istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Komendant nie podzielił również poglądów zaprezentowanych w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazanych w skardze, wyjaśniając swoje stanowisko w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z uwagi na wielość tożsamych rodzajowo skarg funkcjonariuszy Policji rozpatrywanych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, argumentacja podniesiona w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowi w dużym stopniu powielenie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń. Nadto Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art.57a. Wobec powyższego, Sąd rozpoznając w granicach zawisłej sprawy administracyjnej dokonał kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych, stwierdzając konieczność ich uchylenia, a swe rozważania ograniczył li tylko to zarzutów zasadnych, bowiem już tylko naruszenia prawa w nich wskazane obligowały Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału, jak trafnie zauważył skarżący, ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podzielił także argument skarżącego, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji