III SA/Kr 1198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], odmówił skierowania K. M. do domu pomocy społecznej. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt. 16, art. 54 ust 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, iż K. M. jest osobą w wieku poprodukcyjnym. Zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS jest osobą częściowo niezdolną do pracy - trwale. Źródłem jej utrzymania jest świadczenie emerytalno - rentowe w kwocie 527,41 zł miesięcznie. Obecnie K. M., która jest osobą bezdomną, przebywa w Schronisku przy ul. [...] w J. Zgodnie z przedłożoną opinią lekarską z dnia 10 maja 2010 r. ze względu na stan zdrowia, K. M. wymaga całodobowej opieki jedynie okresowo. Ponadto wymaga pomocy w zakresie leczenia, badań i porad lekarskich, oraz działań zapobiegawczych. Nie wymaga natomiast pielęgnacji chorych, która jest główną formą opieki świadczoną przez dom pomocy społecznej. Wskazany przez lekarza zakres usług zdrowotnych, adekwatny do aktualnego stanu zdrowia, może być świadczony ambulatoryjnie w placówkach finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto, na podstawie opinii sprawności psychofizycznej z dnia 12 maja 2010 r., stwierdzono, że u K. M. nie występują ograniczenia w sprawności fizycznej i wymaga ona jedynie częściowej pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie organu jedynym powodem, dla którego stara się ona o skierowanie do domu pomocy społecznej jest brak stałego miejsca zamieszkania, który nie stanowi podstawy do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Ponadto organ zaznaczył, że z posiadanej dokumentacji wynika, że w okresie od dnia 28 kwietnia 1993 r. do dnia 19 czerwca 2002 r. K. M. była mieszkanką Domu Pomocy Społecznej przy ul. K, a następnie do dnia 17 lutego 2003 r. zamieszkiwała w Domu Pomocy Społecznej przy ul. N, który opuściła na własną prośbę. Biorąc pod uwagę sytuację zdrowotną skarżącej nie jest zasadne, zdaniem organu I instancji, przyznanie K. M. miejsca w domu pomocy społecznej, gdyż ze względu na brak wystarczającej ilości miejsc w domach pomocy społecznej i długie terminy oczekiwania, w pierwszej kolejności kierowane są osoby leżące, wymagające stałej opieki pielęgniarskiej, które nie mają innej możliwości bytowania w godnych warunkach. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M. podnosząc, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Jest osobą w podeszłym wieku, ma choroby wieku starczego i w związku z tym prosi o przychylne ustosunkowanie się do jej prośby. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na regulację art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt. VIII SA/Wa 607/07, w którym to wyroku wskazano, że "wykładnia językowa powołanego przepisu prowadzi, bowiem do oczywistego wniosku, że umieszczenie danej osoby w domu opieki społecznej uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Pierwszą przesłanką, która powinna zostać bezwzględnie spełniona, jest obiektywne ustalenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, gdyż nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Drugą przesłanką jest brak możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osobie tego wymagającej". Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ustalił niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że K. M. nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. W aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarza, co do konieczności umieszczenia K. M. w domu pomocy społecznej, natomiast oprócz Orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, które zalicza K. M. do trzeciej grupy inwalidów, w aktach znajduje się zaświadczenie lekarskie, które poświadcza, że wymaga ona ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki okresowo. Ponadto w owym zaświadczeniu lekarz zaznaczył zakres niezbędnych świadczeń zdrowotnych, tj. leczenie, badanie i porady lekarskie oraz działania zapobiegawcze. Lekarz wskazał jedynie, że nie ma przeciwwskazań do umieszczenia do domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko organu I instancji stwierdziło, że zasadna jest odmowa skierowania K. M. do domu pomocy społecznej, ze względu na nie spełnienie przesłanek wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. wnioskodawczyni nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełne sprawności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 sierpnia 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. M. podnosząc, że postępują u niej choroby wieku starczego, a o miejsce w Domu Pomocy Społecznej stara się od 7 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Podstawę prawną przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodzić się należy z taką wykładnią powyższego przepisu i to nie tylko z językowego punktu widzenia, ale i z systemowego i celowościowego, że umieszczenie danej osoby w domu opieki społecznej uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, a mianowicie, iż dana osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, gdyż nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a po drugie, brak jest możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osobie tego wymagającej. Dodać przy tym należy, że nie jest wymagane faktyczne korzystanie z tych usług, gdyż analiza okoliczności konkretnej sprawy, może wskazywać, że pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb strony (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 869/09, LEX nr 578766). Pomimo dokonanej, w rozpatrywanej sprawie, prawidłowej wykładni art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organy obu instancji nie oceniły w sposób właściwy i we wzajemnej łączności zebranego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 80 k.p.a., w którym wyrażono zasadę swobodnej oceny dowodów. Nie można, bowiem uznać za poprawnego stanowiska organów, że brak jest przesłanek do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej w świetle powyższego przepisu, skoro z materiału dowodowego, zebranego przez organ I instancji, w szczególności z opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej (k. 25 akt administracyjnych), pod którą oprócz podpisu skarżącej widnieje podpis pracownika socjalnego wynika, że po pierwsze, jak wypełniono: "z uwagi na wiek i stan zdrowia, zgodnie z opinią lekarską w/w wymaga całodobowej opieki, którą będzie mógł zapewnić DPS" (pkt 5 opinii) oraz, co równie ważne, że: "w/w przebywa w schronisku dla bezdomnych, gdzie nie ma warunków zapewniających całodobową opiekę (pkt 3 opinii). Z zaświadczenia lekarskiego (k. 11 akt administracyjnych) natomiast, wystawianego dla osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, wynika, że ze względu na stan zdrowia skarżąca wymaga całodobowej opieki, aczkolwiek wystawiający je lekarz, zakreślił, iż okresowo, .zaś zakres niezbędnych świadczeń zdrowotnych, który miałby zapewnić dom pomocy społecznej, to leczenie, badanie i porady lekarskie oraz działania zapobiegawcze. W sytuacji, zatem, gdy organy miały wątpliwości, co oznacza zakreślenie w sytuacji skarżącej we wskazanym zaświadczeniu lekarskim, że wymaga ona całodobowej opieki "okresowo", powinny zwrócić się do wystawiającego je lekarza o wyjaśnienie tych kwestii. Organ administracji swobodnie ocenia, bowiem tego rodzaju dowody, jak zaświadczenie lekarskie, które nie jest niczym innym jak opinią lekarza. Kontrolując, więc przesłanki, na których lekarz oparł swoją konkluzję oraz oceniając poprawność rozumowania, mając jakiekolwiek wątpliwości i zastrzeżenia w tym względzie, obowiązkiem organu jest zwrócenie się do lekarza i uzyskanie od niego wyjaśnień. W rozpatrywanej sprawie było to niezbędne, w szczególności wobec treści opinii psychofizycznej skarżącej. Sformułowanie, zatem przez organy w obliczu takiego stanu rzeczy kategorycznej tezy o braku przesłanek do skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej było przedwczesne. W sytuacji, gdy skarżąca cierpi na schorzenia wieku starczego, posłużenie się argumentem, iż wskazany przez lekarza zakres świadczeń zdrowotnych może być zapewniony ambulatoryjnie w placówkach finansowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia nie zostało niczym poparte. Zaniechanie wobec tego wyjaśnienia istotnych dla treści merytorycznego rozstrzygnięcia okoliczności, co do rzeczywistej konieczności zapewnienia skarżącej całodobowej opieki w domu pomocy społecznej z uwagi na jej wiek i stan zdrowia, stanowiło naruszenia postanowień artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji, aby dążyły do osiągnięcia prawdy obiektywnej. Organy orzekające nie przedstawiły nawet, przekonywującego wywodu, odwołując się do nauki i doświadczenia życiowego i że pomoc skarżącej w postaci usług opiekuńczych, w odniesieniu do jej stanu zdrowia, przyniosłaby zamierzony skutek. Organy administracji orzekły, zatem o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy obowiązkiem organów będzie, zatem ustalenie przesłanek do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej, w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej, z uwzględnieniem wyżej wskazanych zastrzeżeń. Organy nie mogą przy tym zapominać, że co do zasady osobę kieruje się do domu pomocy społecznej danego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a art. 54 ustawy, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej(art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.