III SA/Kr 1199/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 maja 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/246/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 maja 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/246/2023, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 4 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2023 r., znak: [...], odmawiającej przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466) – Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. K. wskazując przy tym, że: (i) z orzeczenia z dnia 12 listopada 2019 r. wynika, że niepełnosprawność u matki wnioskodawcy (ur. [...]) istnieje od 50. roku życia, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 12 listopada 2019 r.; (ii) matka wnioskodawcy zmarła. Działając na skutek odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 maja 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że matka wnioskodawcy zmarła w dniu 21 stycznia 2023 r. Następnie wytknął organowi pierwszej instancji brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) i stwierdził, że negatywne rozstrzygnięcie jest zasadne, ale nie z powodu daty powstania niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że: 1) wydanym na stałe orzeczeniem z dnia 13 stycznia 2014 r. wnioskodawcę (ur. [...]) zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (niepełnosprawność istnieje od czerwca 2001 r., umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2007 r.) ze wskazaniem, że możliwe jest odpowiednie zatrudnienie (praca w warunkach pracy chronionej); 2) wnioskodawca oświadczył, że w 2020 r. zamknął działalność gospodarczą polegającą na przewozie dzieci niepełnosprawnych z uwagi na konieczność zapewnienia opieki matce; 3) decyzją organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2022 r. przyznano mu zasiłek stały od dnia 1 lipca 2022 r. na stałe, wskazując przy tym, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z rodziną i jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Organ odwoławczy wskazał, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że nie można przyjąć, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia w celu zapewnienia opieki matce. Ponadto, skoro pobiera zasiłek stały, to aby w ogóle możliwe było przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, koniecznym byłoby wcześniejsze wycofanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek stały. Z uwagi jednak na śmierć matki jest to obecnie niemożliwe. Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. A. K. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący wniósł o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; (ii) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że "stała lub długotrwała opieka" nie musi być opieką całodobową, a następnie przytoczył art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i podniósł, że już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, przy czym skuteczny wybór świadczenia korzystniejszego nie wymaga rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia, że drugie z tych świadczeń zostanie rzeczywiście przyznane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W niniejszej sprawie również okoliczność, że skarżący pobierał zasiłek stały do dnia śmierci osoby wymagającej opieki, stanowiła samoistną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 2022 r. A. K. przyznano zasiłek stały od dnia 1 lipca 2022 r., na stałe. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że A. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodziną i jest całkowicie niezdolny do pracy. Niezdolność do pracy sytuuje się też pośród ustawowych przesłanek przyznania przedmiotowego zasiłku. W kontekście tych okoliczności organ odwoławczy zasadnie wskazał, że o rezygnacji z zatrudnienia albo o jego świadomym niepodejmowaniu można mówić tylko w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia – w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Powoduje to, że nie można skonstatować podstawowego, opisanego w art. 17 ust. 1 ustawy, warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci bezpośredniego związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Niezależnie od powyższego, jak wynika z powołanych przepisów, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy). Skarżący posiadał to prawo i pobierał zasiłek stały także w okresie od dnia 11 października 2022 r. (data złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne) do dnia 21 stycznia 2023 r. (data śmierci osoby wymagającej opieki). Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, ustaje z chwilą uchylenia decyzji przyznającej prawo do alternatywnego świadczenia. Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do alternatywnego świadczenia, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., I OSK 1400/21, CBOSA). Rozważania co do ewentualnego sposobu umożliwienia skarżącemu wyboru świadczenia korzystniejszego mogłyby być zatem zrelatywizowane wyłącznie do przyszłości – tym samym wobec śmierci osoby wymagającej opieki w założeniu odpada potrzeba ich prowadzenia. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze (art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.