III SA/Kr 1208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia skargę odrzucić. Decyzją z [...] 2005r. znak [...] wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych zezwolono Związkowi Gmin A i B na umieszczenie w pasie drogowym na drodze powiatowej nr [...] w P. kanalizacji sanitarnej oraz prowadzenie robót w pasie drogowym w celu wykonania kanalizacji sanitarnej, jednocześnie ustalając w pkt 4 lit. g decyzji warunek zezwolenia w ten sposób, że zajęte odcinki pasa drogowego będą doprowadzone do stanu umożliwiającego użytkowanie drogi z przeznaczeniem poprzez nałożenie kładki asfaltowej. Pismem z dnia 25.05.2009r. Związek Gmin A i B wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w pkt 4 lit. g jako wydanej bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2009r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji we wnioskowanym zakresie, wobec której to decyzji Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2009 r., Nr [...] umorzyło postępowanie z wniosku Dyrektora Zarządu. W uzasadnieniem decyzji podniesiono, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych nie był stroną postępowania zakończonego w/w decyzją, wywodząc to stwierdzenie z założenia, iż zarząd dróg powiatowych jako jednostka organizacyjna utworzona przez radę powiatu wykonuje swoje zadania jedynie z upoważnienia rady powiatu i nie stanowi samodzielnego organu. Dodatkowo organ wskazał, że żaden przepis prawa nie przyznaje organom administracji publicznej oraz działającym w ich imieniu osobom i jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej pełniącym funkcję organu orzekającego o istocie sprawy prawa składania środków zaskarżenia na rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania administracyjnego. Prawo takie przysługuje jedynie stronom postępowania. Powyższą decyzję Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykazując w jej uzasadnieniu, że wykonuje własne uprawnienia, a nie uprawnienia, które są jedynie wykonywane w imieniu organu powiatu. Art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa uprawnienia zarządu, w tym w zakresie uprawnień władczych tj. wydawania decyzji i postanowień, stąd ma prawo do zaskarżania wydanych w sprawie orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, podkreślając, że uzasadnieniem tego rodzaju rozstrzygnięcia powinna być okoliczność, iż organ wydający decyzję administracyjną nie może być stroną postępowania, jeżeli to postępowanie dotyczy również decyzji wydanej przez ten podmiot. Powierzenie danemu organowi właściwości do orzekania w indywidualnej sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministarcyjnego. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych wydając decyzję z [...] 2005r. przedstawił swoje stanowisko w tym rozstrzygnięciu, a ochrona jego interesu prawnego wynika z władczego charakteru rozstrzygnięcia, w którym wyraził swoje stanowisko. Fakt wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 156 Kpa w celu weryfikacji decyzji podjętej przez skarżącego nie stwarza odrębnego prawa do dochodzenia interesu prawnego. Nie jest bowiem do przyjęcia stanowisko, że organ może zajmować rożną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych przysługuje w niniejszym postępowaniu legitymacja skargowa z punktu widzenia art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), który brzmi w ten sposób, iż w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi a także z punktu widzenia art. 50 § 1 stanowiącego z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do złożenia skargi oparta została zatem na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym utrwalił się natomiast w związku z powyższym pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej (przykładowo wskazać tu należy przede wszystkim uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114 oraz wyrok NSA z 26.05.1982r. sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49 czy postanowienie NSA z 18.07.2001r. I SA 398/00, Lex nr 54728). Założeniem jest, że postępowanie sądowoadministarcyjne nie może zostać wszczęte przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez tego rodzaju organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi, w zależności od etapu załatwienia sprawy indywidualnej, dwojakie uprawnienia – raz organu wydającego akt administracyjny, innym razem zaś strony postępowania. Okoliczność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wobec wydanej przez skarżącego decyzji nie zmienia postaci rzeczy w tym znaczeniu, że również orzeczenia zapadłe w ramach tego rodzaju postępowania (w niniejszej sprawie w trybie art. 156 Kpa) nie mogą być wzruszane przez organ, który wydał decyzję, stanowiącą przedmiot kontroli, poprzez wniesienie skargi do Sądu z tej uwagi, iż zachodziłaby niedopuszczalna z punktu widzenia prawa wyżej opisana sytuacja nadania organowi dwojakiego uprawnienia: władczego w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Co istotne też, wnoszący skargę nie może wywodzić interesu prawnego z samego faktu doręczenia mu ostatecznej decyzji administracyjnej (patrz wyrok NSA W-wa z 09.02.2006r. sygn. akt II OSK 357/05). W niniejszej sprawie należy więc uznać, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, który jako organ administracji publicznej wydał na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 i 2 ust. 3,5, 11 i 13 ustawy o drogach publicznych decyzję z 05.09.2005r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego nie może występować jako strona skarżąca decyzję wydaną w postępowaniu, w którym dokonuje się weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona skarżąca pełniła funkcje organu. Wobec tego skarga Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych jako niedopuszczalna podlega na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a odrzuceniu.