III SA/Kr 1210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 października 2008 r. , Nr: [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów s k a r g ę o d d a l a . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 1 października 2008 r. sygn. Akt [...] po rozpatrzeniu odwołania H. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2008 r. Nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obr. W., gm. K. polegającej na zmianie powierzchni działki nr 106/4 objętej księgą wieczystą nr [...], z powierzchni 0,4271 ha na powierzchnię 0,4355 ha przy zachowaniu jej konfiguracji i dotychczasowego oznaczenia. Podstawę prawną decyzji Organu Odwoławczego stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027) oraz ogólnie powołane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. E. N. w dniu 03.10.2007 r. wystąpiła z wnioskiem do Starosty o zmianę w ewidencji gruntów powierzchni działki nr 106/4, stanowiącej jej własność a położonej we wsi W., dołączając do wniosku wykaz zmian gruntowych dla przedmiotowej działki. Starosta decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W., gmina K., polegającej na zmianie powierzchni działki nr 106/4 z 0,4271 ha na powierzchnię 0,4355 ha, bez zmiany jej konfiguracji i oznaczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. M., właściciel sąsiedniej dz. ewid. Nr 105/1. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając m.in. jednoznaczne wyjaśnienie różnicy w powierzchniach przedmiotowej działki. Starosta decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...] ponownie orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W., gmina K., polegającej na zmianie powierzchni działki nr 106/4 objętej księgą wieczystą nr [...], z powierzchni 0,4271 ha na powierzchnię 0,4355 ha przy zachowaniu jej konfiguracji i dotychczasowego oznaczenia. Decyzję oparto na przepisach art. 1, 20, 22, 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240, poz. 2027 z 2005 r. z późn. zm.) oraz Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z 2001 r.) i przepisie art. 104 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji wyjaśnił, iż granica pomiędzy działkami nr 106/4 i 105/1 została ustalona w operacie podziału działki nr 106/1 na działki 106/4 i 106/3, przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 21.02.1991 r. nr ewid. [...]. W powyższym operacie powierzchnia działki nr 106/4 została obliczona graficznie i po wyrównaniu wynosiła 0,4271 ha. Starosta ustalił, że w sporządzonym dla celów podziału działki 106/3 odpowiednio na działki 106/5 i 106/6, oraz działki 106/4 na działki 106/7 i 106/8, operacie pomiarowym sporządzonym przez geodetę A. W. i przyjętym do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 2.10.2007 r. za nr ewid. [...], obliczona analitycznie ze współrzędnych powierzchnia działki 106/4 wynosiła 0.4355 ha. Organ podkreślił, iż powyższym operatem podziału działki nr [...] nie dokonywano zmian w granicy pomiędzy działkami nr 106/4 i 105/1, a różnica w powierzchni działki nr 106/4 wynika jedynie z dokładniejszej metody obliczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. M., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji polegający na wadliwym stwierdzeniu, że "analityczne obliczenia dokonane przez geodetę A. W. odzwierciedlają stan faktyczny i precyzyjnie ustalają powierzchnię działki 106/4 należącej do E. N. gdzie istnieje spór, co do przebiegu granicy nieruchomości", a "strony nie przyjęły protokołu granic nieruchomości". Zdaniem H. M. podstawę prawną zaskarżonej decyzji powinien stanowić art. 97. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku, z którego wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek a załącznik wniosku m.in. stanowi protokół z przyjęcia granic nieruchomości. Podniosła także, fakt iż analiza teoretyczna dokonana przez geodetę jest sprzeczna ze stanem granic na gruncie. Rozpatrując odwołanie skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że przedłożona przy wniosku przez E. N. dokumentacja geodezyjna została opracowana w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej, które miało na celu podział działek 106/3 i 106/4 obręb W., na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony został wówczas w dniu 3.09.2007 r. protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości mających ulegać podziałowi wymagany przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Jednakże zdaniem organu protokół z przyjęcia granic nieruchomości dla jej podziału nie jest równoznaczny z ustaleniem granic dla potrzeb aktualizacji lub modyfikacji danych ewidencyjnych określających położenie punktów granicznych i przebieg granic działek ewidencyjnych. Wynika to z art. 97 ust. 1a pkt 5 ww ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z § 7 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Powyższa okoliczność sprawia w przekonaniu organu, iż granice pomiędzy działką nr 106/4 a działkami nr 105/1 106/2 nie zostały ustalone gdyż właściciele sąsiednich działek odmówili podpisania protokołu. Jednak sam fakt, że nie został podpisany protokół z czynności przyjęcia tych granic nieruchomości nie musi być przyczyną odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym w zakresie powierzchni działki, jeżeli granice przedmiotowej działki nie uległy zmianie. Podkreślone bowiem zostało, iż zgodnie z § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podstawową zasadą prowadzenia operatu ewidencyjnego jest zasada aktualności tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych (przyjętych do zasobu geodezyjnego) zmian do bazy danych ewidencyjnych, a taką zmianą jest zmiana powierzchni działki, która następuje bez zmiany jej konfiguracji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił także, iż postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów nie może służyć do rozstrzygania sporów o zasięg prawa własności. Na marginesie rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z wykazu zmian gruntowych wynika nie tylko zmiana powierzchni działki 106/4 w jej dotychczasowych granicach (bez zmiany konfiguracji), ale także zmiana danych co do rodzaju użytków gruntowych tej działki, co winno być uwidocznione w ewidencji w trybie stosownych czynności materialno-technicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła H. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej. Skarżąca podnosiła zarzut "błędnego ustalenia powierzchni ocenianych gruntów z pominięciem cech fizycznych na gruncie działki 106/4 i 106/3, które są sprzeczne ze stanem faktycznym, ustalonym przez geodetę A. W. w czasie prowadzenia pomiarów na gruncie". Zdaniem skarżącej geodeta wiedział, że stan faktyczny na gruncie jest inny niż znajdujący się w operacie podziału nr [...] i mimo to uznał go za wiarygodny i prawdziwy. W tym stanie rzeczy, niniejsze opracowanie jest niewiarygodne i winno być przedmiotem sprawdzenia z urzędu przez organ administracyjny I instancji, gdyż niniejsza okoliczność była sygnalizowana pismem pełnomocnika skarżącej z dnia 13 lipca 2008 roku. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że różnica powierzchni działki 106/4 wynika tylko z analitycznej metody jej obliczania na podstawie współrzędnych, bo z założenia obliczenia były błędne gdyż stan na gruncie był inny niż w operacie podziału z 1991 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ w całości podtrzymał argumentację zawartą w treści decyzji II instancyjnej, że granice pomiędzy działką 106/4 a 105/1 zostały ustalone w operacie podziału działki 106/1 z 1991 r. przyjętym do zasobu, a różnica powierzchni wynika jedynie z innej – b. dokładnej – metody pomiaru w tych granicach. Po wniesieniu skargi przez H. M., S. M. pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. (k. 87 akt sąd.) zawiadomiła, iż stała się właścicielem gospodarstwa rolnego swej matki H. M. a w tym "spornej" działki 105/1, wykazując wypisem aktu notarialnego z 26.11.2008 r. Nr Rep. [...], że w drodze umowy darowizny stała się następcą prawnym rolnika i podtrzymała zarzuty skargi. Postanowieniem z dnia 20.01.2010 r. wydanym do protokołu rozprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił S. M. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania po stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz, 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach ocena zarzutów skargi prowadzi do wniosku wyżej wyrażonego. Zarzuty skargi skłaniają do przypomnienia istoty postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) – dalej ustawa. Zgodnie z art. 2 pkt 8 tej ustawy istotę ewidencji gruntów (katastru nieruchomościami) stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Określone przepisem art. 20 ust. 1 pkt 1 informacje w odniesieniu do gruntów mają charakter przedmiotowy, a dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Przepis art. 23 ustawy nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji, orzeczeń oraz aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy nakłada także na osoby, których dane podmiotowe stosownie do przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 59 podlegają wykazaniu w ewidencji, obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian objętych ewidencją gruntów i budynków wynikających z decyzji właściwych organów. W myśl przepisu art. 22 ust. 3 na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów. Określając przedmiot ewidencji gruntów i budynków oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, poza wyżej wskazanymi przepisami art. 22 i 23, w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie. Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji. Dokonywanie zatem zmian w ewidencji, przez korygowanie błędów lub omyłek nie jest wyłączone jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Zgodnie z przepisami § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów może nastąpić z urzędu lub na wniosek, przy czym podstawę wprowadzenia zmian (także z urzędu) stanowić może m.in. opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian ewidencyjnych, którego treść określa ust. 3 tego przepisu. W świetle przepisów § § 62 i 61 Rozporządzenia tzw. powierzchnia, czyli pole powierzchni działki ewidencyjnej, stanowi funkcję przebiegu linii granicznych tej działki. Przedmiotem wniosku E. N. jako właścicielki działki 106/4 było wprowadzenie zmiany przedmiotowej dotyczącej wyłącznie powierzchni tej działki w jej dotychczasowych granicach ewidencyjnych. Podstawę wniosku stanowi odpowiadająca wymogom przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia mapa uzupełniająca w celu aktualizacji ewidencji gruntów co do działki 106/4 przyjęta w dniu 2.10.2007r. do powiatowego państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i zawierająca wykaz zmian gruntowych dotyczących wyłącznie powierzchni tej działki, bez zmiany jej konfiguracji (tzn. granic) i oznaczenia (k. 25 operatu pomiarowego, k. 2 akt adm.). Wnioskodawczyni określiła zatem przedmiot postępowania przed organami ewidencji jako dotyczący wyłącznie zmiany powierzchni działki ewidencyjnej bez zmiany jej dotychczasowych granic ewidencyjnych, a sama zmiana uzasadniona jest dokładniejszą metodą pomiaru. Stosownie do przepisu § 36 pkt 2 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej m.in. (pkt 2) w celu podziału nieruchomości. Znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym ustalenie organów, że ustalenie granic ewidencyjnych działki 106/4 nastąpiło protokołem granicznym z dnia 24.01.1991 r., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21.02.1991 r. za Nr [...], a zawartym w operacie podziału działki 106/1. Z tego protokołu wynika (k. 29 operatu), że H. M. podpisała go bez zastrzeżeń. Obowiązująca ewidencja gruntów odzwierciedla zatem granice jakie dla działki 106/4 przyjęte zostały w 1991 r., a wprowadzona zmiana w ewidencji dotyczy wyłącznie powierzchni tej działki bez zmiany jej granic ewidencyjnych ustalonych w 1991 r. Z tych względów skarga H. M., której obecnym następcą prawnym jest córka S. M. ulega oddaleniu z braku po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania ewidencyjnego, którego przedmiotem była wyłącznie zmiana powierzchni działki, której nie jest właścicielem. Skarżącej nie służył interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu, gdyż zmiana w ewidencji powierzchni działki 106/4 nie wpływa w żadnej mierze na zakres jej praw własności do sąsiedniej działki 105/1, czy też na służące jej ewentualne ograniczone prawa rzeczowe do działki 106/4. Jeśli natomiast skarżąca kwestionuje prawidłowość przebiegu granicy ewidencyjnej między działką 105/1 a działką 106/4, twierdząc, iż faktyczny stan władania uzasadnia zmianę granic, to może sama domagać się wprowadzenia zmiany w ewidencji co do przebiegu tej granicy w oparciu o stosowne opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z którego wynikała by podstawa takiej zmiany, lub też, jeśli twierdzi, że istnieje spór co do zasięgu prawa własności, zainicjować – przed właściwym organem, którym nie jest starosta – postępowanie rozgraniczeniowe. Okoliczność, że stanowiący podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany co do powierzchni działki 106/4 operat, opracowany został w toku czynności związanych z projektowanym podziałem działki 106/4 (i działki 106/3), dla potrzeb postępowania podziałowego, nie uczyniła ze skarżącej strony postępowania ewidencyjnego w związku z przedmiotem tego postępowania. Wskazać można, iż w wyroku z dnia 17 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 2248/98 (ONSA 2002/2/69) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że właściciele nieruchomości przyległej, do nieruchomości, względem której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tym bardziej nie służył skarżącej przymiot strony postępowania ewidencyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, którego przedmiotem nie była zmiana granicy ewidencyjnej między działkami 106/4 i 105/1. Brak jest podstaw prawnych do antycypowania wyników postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości stanowiącej działkę 106/4, prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), prowadzonego przed innym organem administracji publicznej, w zakresie ewentualnych zmian ewidencji gruntów, jakie z ostatecznej decyzji w przedmiocie podziału mogą wynikać. Przedmiotem ewidencji gruntów nie są dane w zakresie obciążających nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych w tym służebności. Ewentualna służebność obciążająca działkę 106/4 na rzecz działki 105/1 nie czyniła właścicieli tej ostatniej stroną postępowania ewidencyjnego. Z tych względów w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.