III SA/Kr 1215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat E. M., Kancelaria Adwokacka, ul. [...] w K, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o odmowie przyznania skarżącej A. O. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. K. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 3 i 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013, poz. 3), art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: A. O. wniosła w dniu 8 maja 2013 r. do Burmistrza Miasta i Gminy o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. K. Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu [...] 2013 r. decyzję odmawiającą przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji powołał jako znajdujący zastosowanie w sprawie przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśniając, że przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego muszą wystąpić kumulatywnie. Zgodnie z treścią ust. 1 i 2 tego przepisu: 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 2. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Odnosząc te przesłanki do skarżącej organ wskazał, że spełnia warunek dotyczący obowiązku alimentacyjnego wobec własnej matki, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a także kryterium dochodowe, gdyż dochód rodziny wynosi 0 zł. Natomiast organ uznał, że skarżąca nie spełnia wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu prawidłowa wykładnia przesłanki w tym ostatnim zakresie sprowadza się do uznania za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym człowiekiem rodziny, osobę, która, pozostając w zatrudnieniu bądź wykonując inną pracę zarobkową stosowną do wskazań art. 3 pkt 22 ww. ustawy, zrzeka się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. Organ stwierdził, że warunkiem przyznania ww. świadczenia nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, ale jest nim związek przyczynowy między sprawowaniem bezpośredniej stałej opieki a rezygnacją z zatrudnienia. Odnosząc przedstawioną wykładnię przepisu do stanu faktycznego sprawy, organ podniósł, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w okresie od 6 listopada 1973 r. do 17 września 1998 r. a stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron. W chwili rozwiązania stosunku pracy matka skarżącej nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż wniosek o ustalenie niepełnosprawności złożono dopiero w dniu 14 lutego 2011r. Z tego faktu wynika dla organu, że nie miał miejsca związek przyczynowy między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad matką, dlatego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołując się od ww. decyzji A. O. podniosła istotną jej zdaniem okoliczność, że niepełnosprawność matki datuje się od lat 90 - tych, to jest od momentu, gdy zrezygnowała z zatrudnienia. Podniosła przy tym, że matka wymaga kompleksowej opieki z jej strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podnosząc, że brak było w sprawie możliwości objęcia skarżącej pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na okoliczność, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 16 a ww. ustawy dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podkreślił istotne elementy stanu faktycznego, a mianowicie to, iż skarżąca była zatrudniona do dnia 17 września 1998 r., a stosunek zatrudnienia ustał w wyniku porozumienia stron, na wiele lat zanim u matki stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Wniosek o stwierdzenie niepełnosprawności został złożony dopiero w dniu 14 lutego 2011 r. Dlatego zdaniem organu nie można w żaden sposób uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową, ale związaną. Organ nie może według swego uznania przyznać świadczenia, nawet, gdy strona wykazuje ciężką sytuację. W skardze na ww. decyzję A. O. uznała ją za krzywdzącą i niezgodną z obowiązującymi przepisami. Zwróciła uwagę na nieuwzględnienie informacji zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności, wedle której należy domniemywać, że niepełnosprawność matki datuje się od dawna, na pewno od lat 90 – tych, w związku z czym jej rezygnacja z pracy wiąże się bezpośrednio ze stanem matki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153.1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga A. O. nie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548). Zgodnie z powołanym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, z czego wynika, że przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Kwota, o jakiej stanowi art. 5 ust. 2 ustawy to kwota 623 zł, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959) to kwota 623 zł. Natomiast z art. 3 pkt 2 a ustawy wynika, że dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4 b. z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W sprawie A. O. zostały spełnione dwie z trzech przesłanek pozytywnych dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na skarżącej, jako córce ciąży wobec M. K. obowiązek alimentacyjny w rozumieniu ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, natomiast w wymaganym ustawą o świadczeniach rodzinnych okresie skarżąca nie osiągnęła w ogóle dochodu, zatem spełnia kryterium dochodowe. Słusznie natomiast orzekające w sprawie organy uznały, że nie została spełniona ostatnia z przesłanek wymagająca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotne jest, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" powinna być rozumiana jak rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2007 r. I OSK 1411/2006 czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. III SA/Kr 1318/13 (https://cbois.nsa.gov.pl) istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnia, rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. W niniejszej sprawie natomiast zważyć należy, że skarżąca rozwiązała stosunek pracy z A w K na podstawie porozumienia stron z dniem 17 września 1998r., do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie pozostając już w zatrudnieniu. W okresie tym nie poszukiwała pracy, nie była również rejestrowana w Urzędzie Pracy, nie uzyskując przez to statusu osoby bezrobotnej, który nie wyklucza z istoty rzeczy traktowania osoby bezrobotnej na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto jej matka M. K., pomimo deklaracji skarżącej, że już w latach 90 – tych była osobą niepełnosprawną i w związku z tym musiała zrezygnować z pracy, dopiero 14 lutego 2011 uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które poprzedził wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia 28 stycznia 2011 r. Z tych niebudzących wątpliwości okoliczności wynika, że rezygnacja skarżącej z zatrudnienia nie pozostawała w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Wprawdzie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z zaznaczeniem, że daty niepełnosprawności nie można ustalić, jednakże upływ ponad 10 lat od ustania zatrudnienia do wydania orzeczenia o niepełnosprawności, nie pozwala na przyjęcie istnienia związku przyczynowego pomiędzy opieką skarżącej nad matką, a jej rezygnacją z zatrudnienia. Zauważyć przy tym należy, że nie wyklucza się faktycznej opieki skarżącej nad matką i tego, że skarżąca nie może (nie jest w stanie) podjąć aktualnie zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką, niemniej podkreślenia wymaga, że świadczenie, o które aktualnie skarżąca się ubiega ograniczone zostało jest ścisłymi przesłankami, między innymi koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, którego to warunku skarżąca w istocie nie spełniła. Istotnym jest by rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy czym niepełnosprawność ta musi być stwierdzona przez organ powołany przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Między datą ustania zatrudnienia skarżącej, a orzeczeniem znacznego stopnia niepełnosprawności istnieje zbyt duża odległość czasowa, by przyjąć związek przyczynowy między tymi zdarzeniami. Nie można przeoczyć faktu, że skarżąca pobierała na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne, niemniej pozostaje istotna różnica miedzy tymi dwoma świadczeniami wyrażającymi się w przesłance, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przewidziane jest dla osoby, która nie tylko rezygnuje z zatrudnienia, ale też nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności. Natomiast jak już zaznaczono dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagana jest tylko i wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", czego skarżąca nie spełniła i w związku tym zaskarżoną decyzję należy uznać za wydaną w zgodzie z prawem. Sąd oddalił wobec powyższego skargę A. O. na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2013 r. poz.461).