III SA/Kr 1217/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie wniosku Stowarzyszenia Przyjaciół Ryczowa i Półwsi o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Spytkowice z dnia 21 czerwca 2011 r. nr IX/52/11 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Spytkowice postanawia odmówić Stowarzyszeniu Przyjaciół Ryczowa i Półwsi dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania postanowienia WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2012r. W dniu 21 czerwca 2011r. Rada Gminy Spytkowice podjęła uchwałę Nr IX/52/11 w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Gorlice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Pismem z dnia 8 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Spytkowice domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru, treść § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi o ustaleniu miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola oraz sposób jej ponoszenia narusza w/w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, określenie opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w § 2 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdyż w jego ocenie narusza on normę prawną ujętą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa mają charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Spytkowice wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego uzasadniając to szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy, a zwłaszcza tym, że rozstrzygnięcie wymaga dokonanie wykładni znowelizowanych ostatnio przepisów ustawy o systemie oświaty przewidujących częściową odpłatność za korzystanie z przedszkoli. Zdaniem Rady, dodatkową okolicznością wymagającą wyjaśnienia w trybie mediacji jest kwestia załatwienia wniosku o wyłączenie pracowników, zawartego w piśmie Gminy Spytkowice z dnia 2 lipca 2011r. albowiem organ nadzoru odpowiadając na to pismo, odmówił rozpatrzenia wniosku. Rada Gminy podniosła, iż złożenie skargi jest integralną częścią postępowania prowadzonego w trybie nadzoru nad działalnością gminy. W konsekwencji nie jest więc pewne, czy osoba lub osoby biorące udział w postępowaniu ze strony organu nadzoru są do tego uprawnione. W ocenie Rady, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich wyłączenie, powinny one wstrzymać się z dokonywaniem kolejnych czynności. Wątpliwości Rady wzbudziło przedmiotowe pismo Wojewody, gdyż nie wiadomo, czy należy je potraktować zgodnie z jego literalną treścią, czy też jako odmowę uwzględnienia wniosku. Rada Gminy uważa zatem, iż szereg istotnych dla sprawy okoliczności, których dotyczy postępowanie i które mogą być przedmiotem zarzutu strony przeciwnej, mogą zostać wyjaśnione w trybie mediacyjnym, tak iż merytoryczne rozpoznanie sprawy nie będzie potrzebne. Na wypadek, gdyby nie doszło do zakończenia sprawy w trybie mediacji, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, powołując się na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zaś treść skargi opiera się niemal wyłącznie na wykładni przepisów ustawy, dokonanej samoistnie przez organ nadzoru. Zdaniem Rady, wykładnia ta wykracza poza dopuszczalne granice. W dniu 21 czerwca 2011r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zostało przeprowadzone postępowanie mediacyjne, nie odniosło ono jednak zamierzonego rezultatu, dlatego sprawa została przekazana do rozpoznania Sądowi na rozprawie. W dniu 9 lipca 2012r. zostało złożone do Sądu zgłoszenie udziału w sprawie Stowarzyszenia Przyjaciół Ryczowa i Półwsi, działającego na podstawie art. 33 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stowarzyszenie wyraziło zaniepokojenie działaniami Urzędu Wojewódzkiego prowadzącymi do odbierania gminom części ustawowo zagwarantowanej samorządności. Do wniosku został dołączony Statut Stowarzyszenia. W piśmie z dnia 18 lipca 2012r., odpowiadając na wezwanie Sądu, Stowarzyszenie wymieniło cele statutowe, których realizacja miałaby być zapewniona poprzez udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przed sądem. Wymieniono następujące cele: -działalność opiekuńcza, oświatowa, edukacyjna i wychowawcza (§6 pkt 1 Statutu) -wspomaganie członków w działalności społecznej (§6 pkt 6) -ochrona praw, reprezentowanie interesów i działanie na rzecz poprawy sytuacji społecznej mieszkańców wsi, szczególnie dzieci (pkt 8) -owszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji (pkt 21). W piśmie stwierdzono, że udział w sprawie Stowarzyszenie pojmuje jako realizację tych celów, a zwłaszcza ostatniego z nich, albowiem nadmierna ingerencja organów nadzoru prawnego uchybia zasadom samorządności i łamie reguły demokracji, a ponadto jest szkodliwa dla sytuacji społecznej dzieci zamieszkujących gminę. Z tego powodu Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., Nr 270, zwanej dalej p.p.s.a.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 tej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na podstawie powołanego przepisu należy przyjąć, iż wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia Przyjaciół Ryczowa i Półwsi do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek skargi wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego uzależnione jest od tego, czy sprawa, w której Stowarzyszenie chce uczestniczyć, dotyczy jego statutowej działalności, albo wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Analizując z tego punktu widzenia cel działalności Stowarzyszenia Przyjaciół Ryczowa i Półwsi, należy uwzględnić treść Statutu Stowarzyszenia. W § 6 Statutu wymieniono w 26 punktach cele Stowarzyszenia. Wymieniono tam między innymi przytoczone powyżej cele, które Stowarzyszenie wskazało jako uzasadniające, jego zdaniem, wniosek o dopuszczenie go do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika. Z §7 Statutu wynika natomiast, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele między innymi poprzez "przedkładanie organom administracji państwowej, samorządowej, państwowym i społecznym jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom spółdzielczym i innym organizacjom powołanym do wykonania zadań na rzecz rolnictwa i mieszkańców wsi stanowiska Stowarzyszenia w postaci opinii, wniosków oraz postulatów dotyczących problemów społeczno-gospodarczych, socjalno-bytowych i kulturalnych wsi". W ocenie Sądu, w świetle przytoczonego art. 33 § 2 p.p.s.a., nie ma wystarczających podstaw do uznania, iż wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszeniu Przyjaciół Ryczowa i Półwsi można przyznać przymiot uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Wynik niniejszego postępowania nie dotyczy interesu prawnego samego Stowarzyszenia, które nie jest podmiotem jakiegokolwiek stosunku prawnego związanego ze sprawą. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 80). Odnosząc się do drugiej przesłanki wynikającej z art. 33 § 2 p.p.s.a., a mianowicie, że organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w sprawie innej osoby tylko wówczas, gdy sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, należy stwierdzić, że zgodnie z przytoczonym powyżej § 6 i §7 Statutu, celem Stowarzyszenia jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji. Ten właśnie cel wymieniło Stowarzyszenie wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wskazując go jako statutowy cel uzasadniający udział w niniejszym postępowaniu i akcentując, że wnosi o oddalenie skargi organu nadzoru, jego nadmierna ingerencja w samorządność uchybia bowiem zasadom demokracji, a ponadto jest szkodliwa dla sytuacji społecznej dzieci zamieszkujących gminę. Oceniając z tego punktu widzenia przesłanki warunkujące legitymację Stowarzyszenia Sąd uznał, iż nie zostały one spełnione. Z przedstawionego Statutu Stowarzyszenia nie wynika bowiem, aby udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikał z jego celów statutowych. Cel statutowy oznacza, że sprawa, w której chce uczestniczyć organizacja społeczna dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu danego postępowania sądowoadministracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011r., V SA/Wa 1417/11). Uwzględniając treść art. 33 § 2 p.p.s.a. należy przyjąć, że zakres statutowej działalności organizacji społecznej musi podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Określenie jako celu działania organizacji w tak ogólny sposób, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie ("upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji"), nie może być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym nie może zostać uznane za wystarczające dla wykazania posiadania zdolności sądowej przez organizację społeczną w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób w rozumieniu art. 25 §4 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że określone w statucie organizacji społecznej cele tej organizacji muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008r., I OSK 1499/06). Przyjęte w statucie Stowarzyszenia Przyjaciół Ryczowa i Półwsi jako należące do celów jego działalności "upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji" ma bardzo ogólny zakres, nie pozwalając uznać spełnienia przez wnioskodawcę wskazanych powyżej wymogów warunkujących jego udział w niniejszym postępowaniu. Także pozostałe cele statutowe, na które powołuje się Skarżący, tego wymogu nie spełniają. Udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie wymieniono także w Statucie jako formy realizacji przez Stowarzyszenie jego celów statutowych, sądy administracyjne nie należą bowiem do żadnej z kategorii organów wymienionych w §7 pkt 2 Statutu. Biorąc pod uwagę bardzo ogólnie i szeroko sformułowany zakres celów Stowarzyszenia Przyjaciół Ryczowa i Półwsi i przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że brak jest dostatecznych przesłanek, by można było uznać, że udział Stowarzyszenia w tej sprawie dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Nie zostało bowiem wykazane ścisłe powiązanie skonkretyzowanych celów statutowych organizacji z przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie.