III SA/Kr 1217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt [....] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [....] 2013 r. znak [....] odmawiającą skarżącej B. W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – J.W. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny ustalony przez organy : z załączonych do akt sprawy świadectw pracy wynika, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 01 lipca 1991 r. do 11 marca 1995 r., od 02 czerwca 1997 r. do 04 listopada 1997 r. oraz od 14 czerwca 2004 r. do 13 grudnia 2004 r. Ostatnia umowa o pracę wygasła na skutek upływu czasu, na jaki została zawarta tj. dnia 13 grudnia 2004. Z zaświadczenia [...] Centrum [....] w S. wynika z kolei , że skarżąca była zatrudniona na umowę zlecenia w okresie od 01 maja 2005 r. do 31 marca 2007 r. oraz od 01 grudnia 2007 r. do 30 kwietnia 2010 r. Ponadto organ ustalił , iż do dnia 30 listopada 2007 r. skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. jako osoba bezrobotna. Odnośnie stanu zdrowia matki skarżącej J. W. organ ustalił , że posiada ona pierwszą grupę inwalidzką od grudnia 1993 r. , co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [....]. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącej potwierdził , że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką i jest to okoliczność bezsporna w sprawie. W ocenie organu, fakt , że ostatnia umowa o pracę wygasła wskutek czasu , na który została zawarta oznacza , że skarżąca nie spełnia obligatoryjnej przesłanki rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Analiza materiału dowodowego nie potwierdziła – zdaniem organu – istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia , " a uznaniem matki za osobę posiadająca pierwszą grupę inwalidzką ". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła , że jej rezygnacja z podejmowania pracy zarobkowej datuje się od 2010 r. i jest związana z coraz większym zaangażowaniem w opiekę nad matką wymagającą pomocy w codziennym życiu i leczeniu. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem organu , że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia , a uznaniem jej matki za osobę niepełnosprawną , gdyż od 1993 r. matka wymagała opieki. Opieka taka była sprawowana , jednak w tym okresie nie było możliwości przyznania zasiłku opiekuńczego osobie faktycznie sprawującej taką opiekę . Skarżąca zarzuciła , że obowiązujące przepisy dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uzależniają przyznawanie tego świadczenia tylko w sytuacji , gdy data uznania osoby za niepełnosprawną jest tożsama z datą rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca wyjaśniła , że od 2007 r. była zatrudniona na umowę zlecenie i z tego tytułu podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu ZUS i zrezygnowała z tego zatrudnienia w 2010 roku. W ocenie skarżącej, spełnia ona wszystkie przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniosło , że jedną z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. W rozpatrywanej sprawie ze znajdującego się w aktach świadectwa pracy wynika, iż stosunek pracy z tytułu umowy o pracę ustał w dniu 13 grudnia 2004 r. w związku z upływem okresu , na jaki został zawarty. Ostatnia umowa zlecenia natomiast wygasła w dniu 30 kwietnia 2010 r. i od tego czasu skarżąca nie podjęła zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności tj. odległość czasową pomiędzy ustaniem stosunku pracy (pomijając kwestię braku rezygnacji z zatrudnienia wobec rozwiązania umowy z upływem okresu, na jaki zastała zawarta), a datą złożenia wniosku, za prawidłowe należało uznać stanowisko organu l instancji, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia , aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność datuje się od grudnia 1993 r. W ocenie organu odwoławczego , występując z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, natomiast nie zrezygnowała z zatrudnienia. Warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest natomiast przerwanie istniejącego zatrudnienia lub rezygnacja z wykonywanej pracy zarobkowej, nie zaś rezygnacja z pozyskania pracy. Wskazując na powyższe okoliczności , zdaniem organu odwoławczego , w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji skarżącej z zatrudnienia warunkująca przyznanie jej przedmiotowego zasiłku. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca podniosła , że w okresie od maja 2010r. do czerwca 2013r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Świadczenia tego została pozbawiona na skutek zmiany obowiązujących przepisów. Odnośnie rezygnacji z zatrudnienia skarżąca wyjaśniła , że zrezygnowała z zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia z dniem 30 kwietnia 2010 r., ponieważ od maja 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego i od tego czasu nie podjęła żadnej pracy. Skarżąca , jak wyjaśniła , nie mogła podejmować zatrudnienia, ponieważ od maja 2010 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką , a warunkiem przyznania tego świadczenia była rezygnacja z zatrudnienia . Skarżąca zarzuciła , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie uwzględniło okoliczności , że w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca nie mogła podejmować zatrudnienia . Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca zarzuciła , że decyzja organu odwoławczego została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym , co czyni odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego niesłuszną i krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie w całości . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548). Powyższa nowelizacja jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2012.788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623,00 zl. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką J. W., która ma ustaloną od grudnia 1993 r. pierwszą grupę inwalidzką, a rodzina spełnia kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Spór dotyczy natomiast niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy, nie mogła więc spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia z dniem 30 kwietnia 2010 r. ponieważ od maja 2010 r. do 30 czerwca 2013r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką. Okoliczność ta została pominięta w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż z wywiadu środowiskowego wynikało , iż skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż mając na uwadze odległość czasową pomiędzy ustaniem stosunku pracy , a datą złożenia wniosku , za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia , aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, natomiast nie zrezygnowała z zatrudnienia . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że wykładnia art. 16 a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy w niniejszej sprawie w zakresie przesłanki jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą - nie zasługuje na akceptację. Organy obu instancji przyjęły, że skoro w okresie ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca nie była zatrudniona , to tym samym nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art.16a ustawy oświadczeniach rodzinnych . W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporna jest, że skarżąca w okresie ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 2 lipca 2013 r. nie była zatrudniona . Z kolei od grudnia 1993 r. matka skarżącej miała ustaloną pierwszą grupę inwalidzką. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącej wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być to rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W rozpatrywanej sprawie przyczyny rezygnacji z zatrudnienia poprzez nie zawarcie kolejnej umowy zlecenia nie budzą wątpliwości, iż miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką , bowiem od następnego miesiąca , po rezygnacji z zatrudnienia tj. od maja 2010r. skarżąca miała przyznawane świadczenie pielęgnacyjne . Świadczenie to miało na celu rekompensatę dla osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 16 a należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [....] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.