III SA/Kr 1217/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji z dnia 22 maja 2018 r., Wójta Gminy odmawiającej przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża G. P., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Organ I instancji przytoczył zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że skarżąca nie spełnia warunku koniecznego do przyznania świadczenia albowiem data powstania niepełnosprawności to 26 kwietnia 2002 r. ,gdyż wymagający opieki G. P. miał 37 lat. A. P. od decyzji organu I instancji złożyła odwołanie. Nie zgodziła się z przedmiotową decyzją, albowiem w jej ocenie decyzja ta jest sprzeczna z art. 32 Konstytucji. Skarżąca wskazała ponadto na orzeczenie TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który potwierdza jej stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy argumentacji zawartej w odwołaniu oraz analizy akt sprawy, stwierdziło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż na odwołującej się – A. P. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża G. P. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że G. P. jest osobą niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, a niezdolność powstała w momencie gdy G. P. był w wieku 37 lat. Kolegium wskazało że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Bezspornym jest, iż niepełnosprawność u G. P. osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust.1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym organ odwoławczy w pełni podziela rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, czyniąc je rozstrzygnięciem prawidłowym w istniejącym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Przywołany w odwołaniu skarżącej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 którym orzeczono, iż art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 17 ust. 1 b ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 lat. Orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny nie usunął go jednak z ustawy. Nadto, jak stwierdza Trybunał w uzasadnieniu swojego orzeczenia - wyrok Trybunału Konstytucyjnego w powyższej kwestii nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. Kolegium nie kwestionuje faktu, iż opisany w odwołaniu stan zdrowia G. P. potwierdzony stosownym ku temu orzeczeniem wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez inną osobę, w tym przypadku przez odwołującą. Odnosząc się zaś do zarzutów formułowanych w odwołaniu należy wyjaśnić, charakterystycznym elementem obecnej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego jest wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jako warunku ubiegania się o to świadczenie, którego - jak wyżej wykazano – G. P. w zaprezentowanym stanie faktycznym i prawnym nie wypełnia, co niestety skutkować musi dla odwołującej odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepisy art. 17 ustawy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. A zatem organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W ocenie Kolegium w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści przepisu prawa materialnego (które nie zostało przez ustawodawcę zmienione pomimo kilkukrotnej nowelizacji przepisów ustawy od czasu orzeczenia TK) brak jest podstaw do orzekania przez organ administracyjny contra legem. Wyroki sądów administracyjnych mają zaś charakter wiążący jedynie w konkretnych, indywidualnych sprawach administracyjnych nie mogą zatem stanowić podstawy do orzekania przed obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. P. wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca. Stwierdziła, że przepis, który był podstawą wydania decyzji został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2018r. o odmowie przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża G. P. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ l i II instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.). Stosownie do art.128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Na kanwie tej sprawy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem złożyła jego żona, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem ustalającym, że został zaliczona do osób trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z znacznym stopniem niepełnosprawności. Podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zdaniem orzekających organów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 zaznaczono, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może ono dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W tym kontekście istotne znaczenie ma również to, że na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego coraz większe znaczenie będą miały nie tylko dochody konkretnej rodziny, ale wszystkie źródła przysporzeń majątkowych określające faktyczną sytuację materialną beneficjentów świadczeń (por. cz. III, pkt 6.3 uzasadnienia wyroku T.K.). Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2). W takim stanie faktycznym organy uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność męża skarżącej istnieje dopiero od 37 roku życia. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych - art. 17 ust. 1 i ust. 1b tej ustawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 A. P. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Analizując powyższą kwestię należy w szczególności mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyżej wskazanym wyrokiem, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu z taką interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, iż w punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy wskazując, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego stanowiska należy uznać za niewłaściwe stanowisko, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej A. P. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez analizy jego wiążącej sentencji. Organ winien był więc zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a zatem czy A. P. jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Sąd podziela stanowisko, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają bowiem uprawnienie, do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której miały obowiązek rozpatrzyć wniosek A. P. o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku A. P. organy winny zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1a i b oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.