III SA/Kr 1222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 8 września 2011r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2011r. znak [...] odmawiającą M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. K. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 1071, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym : W dniu 24. 01. 2011r. M. K. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. K., podając, że sprawuje wyłączną opiekę nad ojcem. Opieki tej nie sprawuje jego matka, z uwagi na stan zdrowia. Załączył orzeczenie lekarskie o posiadaniu przez W. K. znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie o posiadaniu przez matkę J. K. umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz zaświadczenie o rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Burmistrz wydał w dniu [...] 2011r. decyzję znak [...] na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, 20 ust. 3, 48 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 1 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz.U. Nr 129, poz. 1058) i art. 128 i 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) – na mocy której nie przyznał M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. K. Uzasadniając decyzję organ podał, że M. K. spełnia podstawowe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba sprawująca opiekę to znaczy nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego. Nie jest jednak spełniony warunek dotyczący stanu cywilnego osoby wymagającej opieki, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W. K. pozostaje w związku małżeńskim a jego żona, legitymując się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, opiekę nad nim może sprawować. Odwołując się od powyższej decyzji M. K. zakwestionował stwierdzenie organu pierwszej instancji, że jego matka jest zdolna do opieki nad swoim mężem. Wskazał, że matka sama jest schorowana, natomiast opieka nad ojcem, cierpiącym na poważne schorzenia (usunięcie pęcherza moczowego, niesprawna nerka) wymaga siły fizycznej i całodziennego czuwania nad chorym. Tego rodzaju opiece matka nie może podołać. Zdaniem odwołującego, dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może mieć znaczenia stopień pokrewieństwa z osobą wymagającą opieki. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło jednak argumentów uzasadnienia w części, w której za odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznano jedynie okoliczność pozostawania przez W. K. w związku małżeńskim. Wniosek ten co prawda jest słuszny ale tylko wówczas, gdy wynika tylko i wyłącznie z wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu przepis ten stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim należy odczytać przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 w/w ustawy stanowiący z kolei, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (DZ. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Literalne odczytanie normy prawa z art. 17 ust. 5 pkt 2 w/w ustawy może być bowiem podstawą do stwierdzenia, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Takie odczytanie przepisu w ocenie organu wykluczałoby przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim. Interpretacja taka nie uwzględnia wskazań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 18 lipca 2008r. sygn. P 27/07 uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innymi niż jej dziecko, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2008r., Nr 138, poz. 872). Trybunał zauważył w motywach orzeczenia, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wymaga tego zasada równości i sprawiedliwości społecznej. Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rozumiana w sposób bezwzględny wywołuje negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Przepis ten rozumiany jedynie poprzez wykładnię literalną oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim. Organ stwierdził, że stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji okoliczność, że skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, jeżeli spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 17 ust. 5 ustawy. Jak jednak zauważył organ istotne w sprawie jest to, że J. K. może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem i jest ona zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowani tej opieki . Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia okoliczności ustawowych wyłączających możliwość sprawowania przez nią opieki. M. K. jako syn, mógłby uzyskać przedmiotowe świadczenie w sytuacji, gdyby jego matka J. K. nie mogła sprawować opieki nad swoim mężem np. wskutek posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niemniej w sprawie taka okoliczność nie zachodzi, co implikuje prawidłowość podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w decyzji pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty odwołania, podkreślając, że wobec faktu, iż jest on jedyną osobą w rodzinie mogącą sprawować opiekę nad schorowanym ojcem – zaskarżona decyzja jest daleko krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę -do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych zasad, prowadzi do uznania, że skargę M. K. należało uznać za uzasadnioną. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie orzeczeń był art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992 ze zm., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce lub ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust. 5 pkt 2 lit. a wskazanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W istocie, jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze na tle art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 w ten sposób, że przepis art. 17 ust. 1 w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten odnosił się wprawdzie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej z dniem 02.01.2009r. brzmiącego w ten sposób, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo faktycznemu opiekunowi dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującej się orzeczeniem niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" - jednakże rozważania zawarte w jego uzasadnieniu pozostają nadal aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym, co ważne, do poprawnego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Ustawy o świadczeniach rodzinnych jako taki nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże nie ulega wątpliwości, że jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości. Przepis ten ustanawiał jedną z przesłanek wyłączających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego polegającą na tym, że świadczenie takie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sam Trybunał zauważył, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił przy tym znaczenie obowiązku alimentacyjnego. Trybunał uznał, iż skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie Państwa. Ponadto Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W kontekście przesłanki pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim powyższe rozważania mają to znaczenie, że przesłanka ta nie mogła w ocenie orzekającego Sądu decydować w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, która nie jest małżonkiem osoby wymagającej opieki, ale należy do kręgu osób uprawnionych ustawowo wskazanych w art. 17 i w odróżnieniu od małżonka osoby wymagającej opieki faktycznie opiekę z różnych względów faktycznie sprawuje. Uwagi wymaga w tym kontekście postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, w którym Trybunał w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej po wydaniu poprzedniego orzeczenia Trybunału. Trybunał zaznaczył, że formalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie podlega żadnym wyjątkom. Regulacja ta może więc prowadzić do odmowy przyznania tego świadczenia dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet wówczas, gdy oboje jego rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Jak wskazał Trybunał, rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej analizy znaczenia przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, to nie wyciągnęło z tej analizy właściwych dla sprawy wniosków. Mianowicie, skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw prawnych i uzasadnienia, by z faktu pozostawania przez W. K. w związku małżeńskim wyciągać wniosek o nieprzysługiwaniu innej osobie z kręgu osób z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego, to całkowicie nieuprawnionym, bo nie mającym podstawy prawnej było uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu od posiadania przez J. K. przykładowo posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Odmawiając przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ podał bowiem, że M. K. mógłby uzyskać takie świadczenie w sytuacji, gdyby jego matka J. K. nie mogła sprawować opieki nad swoim mężem przykładowo na skutek posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W istocie organ przesądził, że decydujące znaczenie ma jednak okoliczność pozostawania przez W. K. w związku małżeńskim. Nie może ostać się tego rodzaju wykładnia, która prowadzi do hipotetycznych stwierdzeń skłaniających do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne osoby nie będącej małżonkiem uzależnione jest od ewentualnych schorzeń małżonka osoby wymagającej opieki, gdyż decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną. Przesłanki przyznania tego świadczenia są ściśle określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych i nie ma miejsca na uznanie administracyjne. W sytuacji i w stanie prawnym na datę wydania zaskarżonej decyzji, gdy pozostawanie w związku małżeńskim nie decydowało o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie kto faktycznie sprawuje opiekę nad W. K. to znaczy czy, jak podaje skarżący – sprawuje on wyłączną opiekę ze względu na schorzenia matki, nie pozwalające na wykonywanie szeregu czynności przy chorym mężu, ewentualnie czy istnieją inne okoliczności istotne z punktu widzenia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności te dotyczyć miały zwłaszcza rodzaju schorzeń i faktycznych możliwości sprawowania przez J. K. opieki nad mężem, niezależnie od legitymowania się określonym stopniem niepełnosprawności. Zauważyć zresztą należy, że już z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności posiadanego przez J. K. wynikało, że wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, oraz zaopatrzenia - według potrzeb - w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające jej funkcjonowanie (k. zał. 8 akt adm.). Orzekające w sprawie organy dopuściły się wskutek powyższego naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmówiły przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego podając za przyczynę przesłankę nie mającą potwierdzenia w przepisach prawa. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji ustali uprawnienie M. K. zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji. Wobec stwierdzonej wady zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.