III SA/Kr 1225/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłków celowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 26 kwietnia 2013 r. H. S. zwrócił się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłków celowych i zasiłku stałego, tj. kwot: 1176 zł i 695 zł. Decyzje stwierdzające nienależne pobrane świadczenia w formie zasiłku stałego w kwocie 1176 zł i zasiłku celowego w kwocie 695 zł zostały wydane przez Prezydenta Miasta w dniu [...] 2012 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 4, art. 8, art. 14, art. 98, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił H. S. odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłków celowych w kwocie 695,00 zł. Organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 7 maja 2013 r. i ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada lekki stopień niepełnosprawności. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Od dnia 30 czerwca 2012 r. pobierał z Powiatowego Urzędu Pracy zasiłek dla bezrobotnych w pełnej wysokości. Organ podniósł, że skarżący nie kwestionuje faktu nienależnego pobierania świadczeń z MOPS, wnosi jedynie o odstąpienie od żądania spłaty nienależnie pobranego świadczenia ze względu na sytuację materialną. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ nie przychylił się do wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie 695,00 zł, ponieważ skarżący nie poinformował ośrodka o zmianie sytuacji dochodowej, tj. o uzyskaniu z Powiatowego Urzędu Pracy zasiłku dla bezrobotnych, a każda zmiana sytuacji dochodowej i majątkowej wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Podniesiono, że wcześniejszymi decyzjami rozłożono żądaną kwotę na miesięczne raty, a także przesunięto termin spłaty należności. Mimo to wnioskodawca nie spłacił żądanej kwoty. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. S. uznając ją za krzywdzącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. nr: [...] działając na podstawie art. 4, art. 8, art. 14, art. 98, art. 104 ust. 4, art. 106 oraz art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium skarżący nie znajduje się w tak złej sytuacji materialnej, aby odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłków celowych w kwocie 695,00 zł. mogło stanowić nadmierne obciążenie. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, rozstrzygając wniosek H. S., uczynił zadość wymogom stawianym przez ustawę o pomocy społecznej, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy i trafnie odmówił odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłków celowych w kwocie 695,00 zł. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone rzetelnie a dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego jest prawidłowa. Przedstawiony opis stanu faktycznego sprawy znajduje pełne pokrycie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dotyczy przypadków szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący nie znajduje się w tak złej sytuacji materialnej, aby kwota 695 zł mogła stanowić dla niego nadmierne obciążenie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2013 r. nr: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. S. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., podkreślił ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2013 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłków celowych w kwocie 695,00 zł. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdził w postępowaniu organów naruszenia prawa w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z treści art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 182) wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wniosek H. S. z dnia 26 kwietnia 2013 r. dotyczył umorzenia m.in. kwoty nienależnie pobranego zasiłku celowego w wysokości 695 zł. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły z jakich powodów zakwalifikowały powyższy wniosek jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu. Użyte przez ustawodawcę określenia "organ może odstąpić", "organ może umorzyć" oznaczają, że decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Uznanie administracyjne nie może mieć dowolnego charakteru lecz powinno być uzasadnione sytuacją osobistą skarżącego w kontekście sytuacji innych osób oczekujących wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. W konsekwencji na organach ciąży obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia i uzasadnienia w indywidualnym przypadku, szczególnych okoliczności, które legły u podstaw wydawanej decyzji, bądź w przypadku odmowy, uzasadnienia dlaczego organ uznał, że szczególne okoliczności nie zachodzą. Przepis nie precyzuje co oznacza "przypadek szczególnie uzasadniony", tak więc organ powinien ocenić indywidualnie sytuację każdej osoby ubiegającej się o zastosowanie względem niej art. 104 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w tego typu sprawach organ powinien dokonać szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2012 r., III SA/Kr 564/11, LEX nr 1230670), a jego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przytoczyć tu warto stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1156/10, LEX nr 744941, zgodnie z którym "Brzmienie przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazuje na działanie organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza wszakże dowolności. Zajęte przez organ stanowisko wymaga bowiem wyczerpującego uzasadnienia w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, sprowadzające się do konieczności ustalenia, czy żądanie przez organ zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części nie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy takie działanie organu nie niweczyłoby skutków udzielanej pomocy. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności". W badanej sprawie organy nie wypełniły powyższych obowiązków. Przeprowadziły wprawdzie wywiad środowiskowy w dniu 7 maja 2013 r., jednakże uzasadnienie organu pierwszej instancji jest bardzo lakoniczne i nie wynika z niego, aby została wnikliwie i wszechstronnie rozważona sytuacja materialna wnioskodawcy. Jako podstawę nieuwzględnienia wniosku skarżącego organ podaje okoliczność niepoinformowania organu o zmianie sytuacji dochodowej, tj. o uzyskaniu zasiłku dla bezrobotnych i świadomym jednoczesnym pobieraniu zasiłku stałego i zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczności te jednak nie dyskwalifikują możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skoro przepis ten dotyczy m.in. właśnie nienależnie pobranych świadczeń i w stosunku do takich świadczeń przewiduje możliwość zastosowania odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Przesłanek "nadmiernego obciążenia żądaniem zwrotu" i "zniweczenia skutków udzielonej pomocy" organ nie badał. Organ odwoławczy w swojej decyzji bezkrytycznie powielił ogólnikowe stwierdzenia organu pierwszej instancji również nie dokonując merytorycznego rozważenia okoliczności sprawy w kontekście przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podano, że wnioskodawca od dnia 30 czerwca 2012 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 100%. Nie wskazano jednak, w jakiej relacji kwota ta pozostaje do niezbędnych wydatków skarżącego, a w konsekwencji jaki jest aktualny stan materialny skarżącego i obecne możliwości zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Treść decyzji organów obydwu instancji prowadzi do wniosku, że organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania wyjaśniającego w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i nie wyjaśniły motywów swoich rozstrzygnięć. Decyzje te zostały zatem wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, a zatem jego treść mogłaby być inna, gdyby okoliczności te zostały zbadane z zachowaniem wszystkich wymogów procesowych. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zbadać rzeczywistą sytuację materialną wnioskodawcy, a swoje ustalenia i wnioski na nich oparte przedstawić w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. Dla poprawnego przeprowadzenia postępowania konieczne jest również dokonanie przez organy wykładni art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w realiach niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.