III SA/Kr 1226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Pismem z dnia 15 kwietnia 2003 r. T. B. wystąpił o stwierdzenie, że choroba, na jaką cierpi – gruźlica płuc- jest chorobą zawodową. Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej – choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa: gruźlica płuc- wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, iż T. B. pracował na następujących stanowiskach pracy: - nauka i praca w zawodzie kucharza - od 1.09.1961 r. do 30.06.1964 r. w [...] Zakładach Gastronomicznych "A" w K., - kucharz - od 1.07.1964 r. do 20.10.1965 r. - w [...] Oddział - "B" - Restauracja "C" w K., - od 20.10.1965 r. do 21.10.1967 r. odbywał służbę wojskową w marynarce wojennej jako kucharz na okręcie. Podczas odbywania służby woskowej przebywał w szpitalu z powodu gruźlicy od 21.07.1967 r. do 06.09.1967 r. Ze względu na zły stan zdrowia w latach 1967-1971 przebywał na rencie czasowej, - kucharz - od 1.09.1971 r. - 17.06.1972 r. - w [...] Oddział - "B" - Bar "D" w K., - kuchmistrz - od 20.06.1972 r. - 23.09.1972 r. - w Ośrodku [...] w Z., - kuchmistrz, st. rzemieślnik specjalista, szef kuchni, st. kucharz garmaż - od 25.09.1972 r. - 9.03.1997 r. - w Ośrodku [...] w K. - Stołówka (Nr [...], [...] i [...]), - robotnik przyuczony - od 10.03.1997 r. - 30.06.1998 r. w Stacji Rejonowej ([...]) w K., - goniec - od 1.07.1998 r. do 31.08.2000 r. w [...] Zakładzie [...] w K. Ośrodek Medycyny Pracy po analizie dokumentacji oraz przeprowadzonego z zainteresowanym wywiadu, wydał opinię z dnia 18.09.2003 r., znak: [...], w której uzasadnił powody, dla których rozpoznana u T. B. w 1967 r. gruźlica płuc nie może być rozpatrywana jako choroba zawodowa. Wskazał, że gruźlica płuc została rozpoznana u pacjenta w 1967 r. w okresie, kiedy odbywał czynną służbę wojskową. W związku z tym schorzenie to nie może być rozpatrywane jako choroba zawodowa, gdyż nie powstało w trakcie pracy zawodowej. Po dwukrotnym ponowieniu przez T. B. wniosku z dnia 15.04.2003r., Powiatowy Inspektor Sanitarny wystosował pismo do Ośrodka Medycyny Pracy z prośbą ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko Ośrodka Medycyny Pracy w sprawie przeprowadzenia u T. B. badań i wydania orzeczenia lekarskiego w związku z przebytą w roku 1967 gruźlicą płuc zostało przekazane organowi l instancji pismem z dnia 21.11.2006 r., znak: [...]. W opinii tej podtrzymano w całości zajmowane wcześniej stanowisko w sprawie i podano, iż brak jest podstaw prawnych do badania T. B. w kierunku choroby zawodowej w związku z przebytą w roku 1967 gruźlicą płuc, ujawnioną w czasie służby wojskowej. Żądanie przeprowadzenia badań uznano za bezzasadne. Ponieważ OMP przywołał w wyżej cytowanej opinii sporządzone w 2003 r. i 2005 r. na zlecenie Sądu Okręgowego opinie lekarskie o stanie zdrowia T. B., Powiatowy Inspektor Sanitarny wystąpił z prośbą o ich udostępnienie celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Z ich analizy wynika również, iż w roku 1967 w czasie służby wojskowej w Marynarce Wojennej rozpoznano u T. B. gruźlicę naciekową płuca prawego z rozpadem i z rozsiewem do płuca lewego, jednak od dawna uznany jest za wyleczonego. Mając na uwadze wyżej przedstawione opinie medyczne, Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej, od której T. B. złożył odwołanie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż wydana decyzja organu l instancji jest merytorycznie uzasadniona. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, gruźlicę płuc rozpoznano u T. B. w trakcie odbywania czynnej służby wojskowej, ale bez związku z nią. Skoro przedmiotowe schorzenie nie powstało w trakcie wykonywania pracy zawodowej, nie mają zastosowania przepisy obowiązującego rozporządzenia w sprawach chorób zawodowych. Powiatowy Inspektor Sanitarny rozważył ewentualną bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przesłanek do jego prowadzenia, ponieważ jednak zostało wszczęte postępowanie administracyjne musi ono skutkować wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, co też organ l instancji uczynił. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach mówi, iż przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ponadto, w aktach sprawy istnieją dowody świadczące o tym, iż warunki pracy T. B. nie stwarzały ryzyka powstania choroby zawodowej wymienionej w poz. 26/3 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Odwołanie T. B. nie wniosło nowych, istotnych faktów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jest ono wyrazem niezadowolenia z niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów w nim podnoszonych, wyjaśnił, iż tryb postępowania przewidziany dla pacjentów z podejrzeniem chorób zakaźnych i inwazyjnych (w tym również gruźlicy) przewiduje, że pacjenci kierowani są do Ośrodka Medycyny Pracy, który przesyła skierowanie do właściwej jednostki orzeczniczej oraz stosowną informację do pacjenta. Z uwagi na to, że OMP uznał żądanie przeprowadzenia badań za bezzasadne, nie nadano dalszego biegu sprawie. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu l instancji i orzekł jak na wstępie. T. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że decyzje wydane w jego sprawie są krzywdzące naruszając przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie strony skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r., nr 132, poz.1115), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej strony skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W niniejszej sprawie powstaje, zatem pytanie, jakie skutki wywołało tego rodzaju rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma logicznych przesłanek uzasadniających zakończenie tego postępowania na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, a następnie wznawianie postępowania zakończonego w ten sposób. Wydaje się, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją nawet, gdy TK odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczenia Trybunału jest, więc funkcjonalność prawa - dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przyjąć, zatem należy obowiązywanie w Konstytucji tzw. supernormy intertemporalnej przełamującej ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet, jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5, s. 31-32). W przypadku derogacji przepisu dokonanej przez TK nie ma, więc zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie tego przepisu domniemania jego konstytucyjności. Za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomiki procesowej. Trudno, bowiem byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku TK przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. A zatem należy przyjąć, że w odniesieniu do sądów administracyjnych skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji w sprawie, może być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno, zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia TK przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Pogląd taki jest zgodny z wyrażanym w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., l OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r, II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07). Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma, zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia sytuacji, kiedy sąd orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie, bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uwzględnia sytuację strony skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując-rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych dokonana na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji, gdy okazało się, że strona skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca orzekania o istnieniu u skarżącego choroby zawodowej powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak, więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej a wyrok niniejszy rozstrzygnięcia nie przesądza.